湖北省市县行政复议工作情况调查报告
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行政复议法实施八年来，复议案件数量增长很快，其中80%以上的案件是由市县两级政府办理的，其复议任务还有日益加重的趋势。但是，行政复议工作发展很不平衡，据统计，2006年全省全年受理行政复议案件5件以下的还有29个市县，有的地方全年没有办理一起行政复议案件。前不久，我们对全省市县行政复议工作情况进行了调查摸底，并与部分市县政府法制办及市县人民法院、市县信访局的同志进行了座谈。总体上看，绝大多数市县对行政复议工作越来越重视，在推进依法行政、化解行政争议、维护社会稳定方面发挥了积极的作用。但有些地方的行政复议能力还显不足，行政复议功能的发挥也显得不够。 一、基本情况 截至今年6月，我省市县政府法制及行政复议机构、人员、办案数量、经费保障情况如下： 项目 对象 法制机构 复议机构 2006年办理复议案件数量 同级法院行政庭人员数量 同级法院行政庭办案数量 复议专项经费保障状况(万元) 数量 人员 单设 人员 市级 13 121 8 22 485 83 1481 62 县级 103 362 14 227 1458 561 2154 180 合计 116 483 22 249 1943 644 3635 242 通过上表可以看出，市县政府法制机构平均人数为4.2人，复议办案人员为2.1人，2006年每名复议办案人员办理行政复议案件7.8件，同级法院行政庭人均办案数量为5.6件，市县政府法制机构的行政复议专项经费平均只有2.1万元。 二、行政复议工作中存在的主要问题 （一）少数市县对行政复议工作重视不够。一是对新形势下依法及时解决行政争议是政府的一项基本职能的认识不到位，对通过行政复议解决行政争议还缺乏必要的了解，不善于运用行政复议手段解决矛盾和问题；二是不积极受理、审查符合法定条件的行政复议案件，致使相当一部分行政争议的处理进入了信访渠道，许多行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议，陷入疲于应付信访、应付行政诉讼的被动局面；三是有的地方领导对行政复议能力建设关注不够，机构不健全、编制不到位、队伍不稳定、素质不够高的问题突出。 （二）一些地方行政复议制度宣传不够深入。行政复议相比于行政诉讼，具有方便群众、快捷高效、方式灵活、不用交费等特点，应当成为公民寻求救济的首选途径。但是，有些地方不少群众对这部法律还不是十分了解，掌握得也不多，行政相对人“不知道申请复议”、“不会申请复议”、“不敢申请复议”的现象还比较普遍。一方面信访案件和行政诉讼案件居高不下，这些信访案件和行政诉讼案件中，有不少是可以申请行政复议的。另一方面，有些地方一年没有一件行政复议案件，说明群众对行政复议这种法律救济制度还很不了解，这也与宣传不够有直接关系。 （三）部分市县行政复议机制建设不够完善。没有树立规范意识，建立和完善行政复议工作制度和程序，从受理、登记、审查到归档，没有一个完整的工作程序，有的实施口头受理，办案程序不够严谨。没有与信访机制进行很好衔接，许多能够进行行政复议的案件，通过信访途径直接作出了处理，加大了信访工作量，同时又不能产生好的法律效果。 （四）行政复议能力建设有待加强。一是与同级人民法院行政庭相比，在人员编制上存在明显不足。许多地方的政府法制机构挂靠在政府办公室管理之下，平均只有3人左右，主要负责规范性文件的审查备案，对行政执法的监督、检查和协调、代理县长出庭应诉，负责政府对外签订合同的起草、审查，参与县委、县政府组织的各种工作专班，人大议案、政协提案的办理等，有的法制办主任还兼任政府办副主任，参与分工和协助政府副职领导工作，根本没有精力抓行政复议工作，有的县老百姓找法制科申请行政复议，法制科能推则推，能不受理就不受理，有的县一年没有受理一起行政复议案件，使行政纠纷得不到及时化解，发挥行政复议工作的作用无从谈起。二是办公条件比较差。如松滋县政府法制办仅有一间办公室，复议工作均无专门的接访室，办公设备简陋，没有计算机及扫描、打印等办公设备，没有数码相机或摄影机等调查取证设备，没有专门的办案用车。三是工作经费保障不足。这些地方法制工作机构平均全年只有2万元的工作经费，基本上没有行政复议专项工作经费，制约了行政复议工作的正常开展。 三、行政复议工作存在问题的成因分析 （一）法律意识不强是造成行政复议案件偏少、行政复议工作滞后的根本原因。一方面，行政争议大量存在，另一方面进入行政复议程序的案件却很少，行政复议工作相对比较落后。造成这一现象的根本原因就是法律意识不强，既有领导和行政机关法律意识不强的因素，也有群众法律意识不强的因素。一些执法机关在行政执法过程中，法律意识不是很强，该告知救济途径的不告知，能够申请行政复议的告知信访或诉讼，有的只告诉向上级主管部门申请行政复议。一些行政复议工作人员的法律意识也不够强，不能严格按照行政复议程序办理复议案件，有的只是简单地通过口头的形式作出处理。一些地方的领导法律意识也比较淡薄，符合条件应该受理的复议申请不敢受理，怕承担责任，怕当被告。同时，这些地方的群众法律知识十分欠缺，对行政复议制度不够了解，只知道上访，或采取静坐等不正当手段来维护权益，有的虽然知道行政复议，但对行政复议的公正性持怀疑态度，怕行政机关打击报复，不敢申请行政复议。 （二）对行政复议工作重要性认识不到位是导致行政复议工作滞后的主要原因。行政复议是解决行政争议的重要渠道，是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要环节，对于依法保护行政相对人的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权具有十分重要的作用。由于对行政复议工作重要性认识不足，使得大量的行政争议游离于法律途径之外，有的地方实施了领导接访制度，虽然通过信访途径化解了一些行政争议，但忽视了行政复议这一法定解决行政争议的途径，使得群众信“访”不信“法”，造成信访案件大量增加。这一现象直接导致失去了行政复议应有的监督功能，未能充分发挥通过行政复议促进行政机关依法行政和行政管理效能不断提高的作用。 （三）对行政复议工作缺乏督促指导是导致行政复议工作滞后的重要原因。行政复议工作全面平衡发展，离不开上级复议机构的督促和指导。有的地方县级复议机构能力普遍偏弱，行政复议工作一直搞不上去，受理的行政复议案件一年比一年少，与上级复议机构未能及时加强督促指导不无关系。实践证明，只有不断加强领导，高度重视对下级复议机构的督促指导，才能有效促进行政复议工作全面平衡发展。 四、改善和加强行政复议工作的对策与建议 行政复议工作滞后的成因是多方面的，因此解决这些问题也不可能一蹴而就，只能采取标本兼治、措施配套的办法逐步解决。除进一步加强法制宣传教育、增强干部群众法律意识和法制观念等日常性工作外，还应在下列几个方面进行努力。 （一）进一步完善行政复议工作行政首长负责制。行政复议工作是各级政府及其工作部门的一项重要职责，做好行政复议工作，关键在领导，重点在基层。各级领导干部要把行政复议工作摆上重要议事日程，定期听取行政复议机构的汇报，加强对工作的研究和指导，及时解决工作中出现的困难和问题。各级行政首长要按照要求积极参与行政复议，亲自研究分析案情，妥善解决行政纠纷，掌握本机关行政执法的第一手材料，改进和规范今后的行政执法。特别是对涉及群众关心的社会热点、难点和有重大影响的行政争议案件，要亲自督办和处理。 （二）健全便民利民申请制度，畅通行政救济渠道。各地法制机构要严格履行法定职责，按照及时、便民原则，健全复议申请制度，逐步建立和完善网上申请系统。要把群众的申请视为对政府的信任，对行政机关依法行政的监督。对申请人要做到热情接待、耐心解答、正确引导。对符合条件的要依法及时受理，不得任意抬高行政复议受理的门槛；对不符合条件的要做好说服、解释工作，及时制作送达不予受理决定书，不得不了了之；对申请材料不齐全的，应当一次性告知申请人予以补正，不得简单作出不予受理决定；对不属于本机关受理的案件，要以转送函的形 式予以转送并及时通知申请人。 (三)创新行政复议工作机制，提高行政复议案件的办理质量。行政复议兼具行政层级监督和裁决纠纷的双重特点，既要保持作为行政机关自身监督的快捷、方便、低成本的优势，又要充分发挥公正裁决纠纷的作用。一是建章立制，进一步完善行政复议快捷、方便、有效的制度和措施，制定工作规则、办案流程、实行行政复议一次性告知制度和申请登记制度。建立合议制度、专家咨询制度、案卷质量评查制度，以及建立行政机关与审判机关的联系制度。二是提高审理效率和质量。坚持依法公正办案，做到案件审理全面翔实、案情分析缜密透彻、证据审查确凿充分，决定撤销的要有理有据，决定维持的要合法合理，要经得起司法审查，经得起历史检验。对于事实清楚，争议不大的复议案件，探索建立简易复议程序解决争议，提高行政复议效率。对于书面审理方式不能查清事实和难以为当事人提供公平的争议解决“平台”的复议案件，探索采用听证的形式进行审理，提高行政复议的公正性。三是建立健全行政复议调解机制，探索新形势下解决社会热点、难点问题的新方式。办理行政复议案件，要努力实现法律效果与社会效果的统一，避免出现案结事未了、反复纠缠。对行政争议，要查明事实，分清是非，在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，积极通过调解的办法进行处理，增进当事人与行政机关之间的理解和信任，减少对立，促进和谐。 (四)加大对下级复议机构的指导力度，促进基层行政复议工作健康发展。一要及时传达贯彻中央、国务院、省委、省政府有关加强行政复议工作的精神，明确前进的方向，树立搞好行政复议工作的信心，增强责任感和使命感。二要督促机构编制和人员经费的落实，为基层搞好行政复议工作创造有利条件。三要适时对基层复议工作进行帮助指导，及时解决工作中出现的问题，为基层排忧解难，提高基层复议工作的水平。 (五)加强自身建设，努力打造一支高素质的行政复议队伍。行政复议工作责任大、任务重，政治性、综合性、专业性都很强。为保证高效地完成工作任务，必须努力加强行政复议能力建设，打造一支高素质的行政复议队伍，切实解决行政复议能力偏低、人员短缺等问题。各地要按照要求，加强行政复议工作机构和队伍建设，抓紧配备、充实和调剂行政复议人员。要加强对行政复议人员的培训，逐步推行行政复议人员资格制度，不断提高行政复议人员的政治素质和业务素质。办案人员要强化学习，汲取新知识，掌握新方法。审理案件不是简单地适用法律条文，而是要在办案过程中融入正确的法律思想和理念。对每一个案件，既要深入进去研究，又要跳出案件分析案件。在法律和司法解释滞后、法律存在空白的情况下，善于合理利用法律精神和原则，妥善处理好各类行政纠纷。 湖北省人民政府法制办公室 二○○七年十一月二十六日 |
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