主持人按语:长期以来,香港都恪守自由市场经济的传统,施行“积极不干涉”的经济政策,政府只是扮演好“守夜人”的角色,不到金融危机等迫不得已的时刻,一般都不会贸然干预市场。这一“不成文”的经济政策在法律领域有两个很鲜明的体现,即在最低工资立法和竞争立法方面十分谨慎。因为前者可能影响劳动力的市场定价,后者可能导致对自由竞争的不当干预。何倩博士的这篇文章,对我们了解香港在竞争领域的立法动态和价格规制的执法现状很有帮助,也让我们认识到,市场也有失灵的时候,自由的市场也不一定能够自律,因此,香港虽是自由市场,但也离不开合理、有效的价格规制。

——“香江札记”主持人　胡健　

何倩

　　前不久,国家发改委等部门宣布,吉林玉米中心批发市场有限公司联合其他企业相互串通,捏造散布涨价信息,操纵绿豆市场价格,被处以法定最高处罚额100万元。此举一时引发社会各界热议,综观世界各个国家和地区的经验,如何规制串通操纵价格、扰乱市场秩序的行为,都是摆在他们面前的一道难题。

　　香港作为全世界最自由的经济体之一,价格规制虽非常态,但为维护市场经济秩序,确保自由市场的稳定发展,特区政府针对不正当竞争行为的打击也是不遗余力。具体而言,在规制操纵价格的实践及长期的立法讨论中,已俨然形成一套多管齐下有效监管机制,确立了精细的认定标准,并辅以刚柔相济的多样监管方式以及适度的惩罚措施,这些做法既保障香港的市场秩序,又未伤及自由市场之活力。

多元的监管机制

　　香港价格规制机制是以政府为主导,社会组织和社会团体共同参与的多元管理机制。由于一直没有成文的竞争法例,特区政府在制定竞争法例的长期讨论过程中,逐渐形成了一系列有约束力文件,并于1997年成立了竞争政策咨询委员会(以下简称竞咨会)这一协调机构。

　　竞咨会是处理反竞争行为的政府协调机构。其主席由财政司司长担任,专门针对反竞争的价格行为,接受投诉,协调各相关局或部门进行调查处理,负责跟进案件的进展。在案件的处理中,香港政府各局、部门依据本身的职责职权范围,分别管理本部门行业内的价格行为,并负责具体的调查工作。成立竞咨会是一个妥协或是一种过渡。由于竞争执法涉及各个行业的管制行为,如果由不同部门分别执法,可能导致竞争政策的不统一或者执法标准的不一致。但在竞争立法尚未尘埃落定之时,成立一个独立、权威的竞争执法机构又很不现实。因此,成立一个较高层次的咨询委员会,还是一个比较务实的选择。

　　此外,法定的社会团体是价格规制社会监督的中坚力量。如消费者委员会,虽其不具有行政处罚权,但可以报告、通告或申诉等方式监测价格运行。行会工会则形成一套社会广泛参与的公众监管机制,通过成本监督、价格投诉、舆论监督等方式发挥社会监督的作用,从而形成一整套多管齐下的有效监管机制。

精细的认定标准

　　香港竞争法例虽然还在制定过程中,但是在长期的执法实践中,已经对操纵价格行为逐渐形成了一套精细的认定标准。

香港竞咨会在1998年制定《竞争政策纲领》时将操纵价格、设立销售和生产限额界定为反竞争行为,需要予以规制。另外,竞咨会制定的《维持竞争环境及界定和处理反竞争行为的指引》规定,操纵价格指的是“以扭曲市场的正常运作、增加买方的成本,以致损害经济效益或自由贸易”的行为,订立销售和生产限额指的是“以扭曲市场的正常运作、增加买家的成本、减少买家的选择和产品的供应,以致损害经济效益或自由贸易”的行为。

　　在长期的实践操作中,竞咨会认为,某一行为是否构成了操纵价格应结合行为的“目的”、“效果”来综合考量。如《竞争政策纲领》规定,“只有那些既损害经济效益或不利自由贸易,又不符合香港整体利益”的经营方式才是需要禁止的。体现了社会公共利益与企业利益的平衡。因此,在判定某些行为是否构成操纵价格、是否设立了销售和生产限额时,不仅需要具有表面行为证据,还需要有实质性的损害社会经济利益的证据。这样的安排,是为了防止将市场主体的正当经营行为也纳入到规管范围,从而加重自由市场经营主体不必要的负担。

多样的监管方式

　　在操纵价格等违法行为的规制方式上,香港既有“柔性”监督,也有“硬性”监管。

　　其一是消费者委员会的“柔性”监督。自1976年起,消费者委员会每月出版《选择》刊物,公布产品测试结果以及公正独立地提供产品和服务表现、安全及其他方面的资料,供消费者参考。2008年开始进行三项价格监察计划,包括“每周精明价格”,“网上价格一览通”、“每日街市行情”,这些计划旨在加强价格透明度,促进市场咨询流通,让消费者留意各零售点的价格可能有的差距,以协助消费者做出更精明的选择。

　　其二是政府及竞咨会的“硬性”监管。竞咨会针对操纵价格等行为规定了具体措施和程序包括以下四方面:接受社会的投诉、转交投诉及调查、采取合理及必要的措施、接受上诉及复核请求。各局、部门的措施受司法复核程序或有关法例内的上诉机制的约束,因此各决策局、部门一般均会落实竞咨会建议的措施,从这个意义上讲,竞咨会的监管建议具有较强的约束力。

适度的惩罚措施

　　香港没有统一的成文价格法,也没有竞争条例,因此对于价格违法行为应承担民事、刑事抑或行政责任,只能根据不同的违法行为来判断。例如《简易程序治罪条例》第6B条规定,“任何人均不得在公众地方以高于批准价格出售或游说他人购买载运商或其代表发出的客票”,任何人违反此规定,“即属犯罪,第一次定罪可处罚款一千,第二次或其后定罪可处罚款两千及监禁6个月”。

　　而对于操纵价格行为本身,还没有明确的成文法规定。但《竞咨会报告(2005-2006年)》第12条中,建议新的竞争法例中对操纵价格等违法行为,应判以民事处罚,而非刑事处罚。因此,在不涉及其他犯罪如贿赂、欺诈等行为时,对于经营主体相互串通、操纵价格的反竞争行为,倾向于实行民事处罚,如罚款、停止违法行为等等,通过必要的惩罚措施来维持自由竞争的市场秩序。

　　自由市场下的价格规制是一把双刃剑,稍有过度则可能对市场秩序构成破坏。可以注意到,竞争法例的制定讨论已经历经14年,但由于众多利益集团的不同利益诉求,还存在一些阻力。值得乐观的是,虽然有些人担心竞争法例“可能过分僵化,不能就各界别特别关注的问题、情况和需要作出最适切的响应。亦有可能导致过度规管,以致诉讼频繁及官僚架构变得庞大”,但越来越多的人认为,这些问题是可以通过立法技术来解决的。而且,一部成文的竞争法例,对于反垄断、维持充分竞争的自由市场是十分必要的。这正说明,作为自由市场发达的香港特区,同样是需要合理、有效的价格规制机制。

　　(作者单位:中国人民大学法学院)