“公众咨询”指规制者主动向利益团体和受规制影响的团体征求意见的过程。公众咨询是一种双向的信息交流，可以在从所要规范问题的确认到对现行法规进行评估全过程的任何阶段进行。

　　“通告”指将规制决定的信息向公众公开，它是法治的一个重要环节，是一种单向沟通过程。

　　“参与”指利益团体主动参与制定规制目标、规制政策、规制措施或法规文本草拟的程序。

　　三者虽然联系密切，但相比较而言，公众咨询在提高规制透明度、规制效率和规制效果方面发挥了更为重要的作用。根据咨询对象、程序的正式程度和沟通手段的不同，总体上有五种公众咨询方式。

　　一、非正式咨询(Informal Consultation)

　　非正式咨询，包括规制者和利益团体间各种形式的、自由的、临时的接触。这种接触可以采取很多形式，如电话、信函、非正式会议等，而且可以在规制过程的任何阶段进行，其主要目的是从利益相关方收集信息。非正式咨询的缺点在于其有限的透明度和问责性。利益团体是否能够参与到非正式咨询程序，完全取决于规制者的自由裁量。

　　几乎所有经合组织成员国都在采用非正式咨询程序。英国、法国、日本、加拿大等政府积极鼓励规制部门开展非正式咨询，而美国的非正式咨询则受到诸多质疑，被认为违反了开放和平等参与的原则，违反了行政程序法有关所有利益相关方平等参与的要求。

　　二、公开规制方案供公众评论(Circulation of Regulatory Proposals Comment)

　　以这种形式征求公众意见成本很低，可以充分收集受影响各方的信息。在时间选择、范围和回应形式上也更灵活，并且公开过程一般有法律、政策上的依据，更系统、更有组织和常规化。这一程序的缺点是，谁能参与咨询完全由规制部门决定，因此一些松散的团体会处于弱势。

　　三、公众通知和评论(Public Notice-and-Comment)

　　这个形式更加开放，更具包容性，通常是有组织的和正式的。公众通知意味着所有利益相关方都有机会了解规制方案的内容，从而提出评论意见。通常会提供一系列常规的背景信息，包括规制方案的草案、政策目标和需要解决的问题，尤其是规制影响分析。这些信息，尤其是规制影响分析，能够大大提高公众的有效参与。不过大部分国家发现，除了一些社会上争议较大的规制方案外，其它规制方案的参与度都很低。

　　通知和评论程序在一些经合组织成员国有很长的历史，而且近年来应用更为广泛。它最早于1946年在美国被应用于低层级规章的制定。美国的模式在程序上最僵化，其理论基础是，向所有公民而不仅仅是利益集团公开。这与向利益代表集团进行咨询有所区别，也与规制者自由裁量向哪些公众征求意见的非正式程序不同。它的作用是，确保规制不会对特殊群体利益产生不正当影响，从而提高规制政策的质量和合法性。

　　在美国和葡萄牙，这一程序是法定程序，并接受司法审查；而加拿大则是通过不具有法律效力的政策指令来适用这一程序。在丹麦，虽然通知和评论程序也被广泛地应用于“非常重要”的低层级规章的制定过程中，但是并没有正式的和系统的要求。

　　四、公开听证(Public Hearings)

　　在经合组织成员国，听证会很少作为独立的程序使用，通常是作为对其他咨询程序的补充。在美国，如果有必要，听证会一般是与通知和评论程序结合在一起的。听证会的一个致命缺点在于，听证会可能是一个单独的事件，某些利益团体有可能并不知情，因此需要进行更多的协调和规划，确保充分知情权。而且，由于众多意见不同的团体和个人同时与会，使得讨论变得复杂并融入了一些情绪化的因素，从而降低了通过听证获取信息的效果。

　　五、顾问机构(Advisory Bodies)

　　顾问机构是经合组织成员国使用最普遍的公众咨询手段。约有21个成员国在规制过程中使用某种形式的顾问机构。顾问机构参与规制过程的所有环节，但在规制早期阶段最为常用，以协助确定政策立场和政府的选择。顾问机构主要有两种：一种是寻求共识的利益团体，他们自行协商各种程序；另一种是专家组成的技术顾问机构，他们的目标是为规制者提供信息。第一种顾问机构往往具有长期授权，而技术性机构常常是针对某一具体事项而成立的临时性机构。

　　顾问机构的作用是，或对规制者的方案做出反应，如荷兰社会经济理事会和德国专家顾问委员会；或者作为某一特定领域的规章制定机构，如英国健康安全委员会。

　　六、基本评价

　　已有27个经合组织成员国政府开展了公众咨询。目前各成员国咨询程序面临的挑战是，数据收集成本很高，以及与被咨询方沟通过程不够透明。

　　经合组织规制质量指标最新调查结果表明，有几个问题值得注意：（1）为了让所有的利益相关方都能参与进来，咨询程序不能太复杂，成本不能太高。（2）要防止咨询被那些获得大量资助或具备丰富立法知识的团体所控制。（3）咨询制度的设计应当根据各国不同情况因地制宜。为提高咨询效果，这种灵活性尤为重要。（4）在某些情况下，对于难以或很少参与咨询的利益相关方，应当专门创造针对他们的沟通机会。

　　（国务院法制办译审外事司 贾渭茜、冯光翻译整理）

　　附：关于“规制”

　　“规制”（regulate, regulation 或者regulatory）一词在《布莱克法律词典》的解释是，行政机关或者地方政府发布的具有法律效力的规则或者命令。《加拿大法律词典》的解释更加宽泛，包括根据议会法律或者总督授权发布的各种形式的规范性文件。在《韦氏第三版新国际词典》的解释是：由政府行政部门通常根据宪法或者授权立法而发布的具有法律效力的规则或者命令。比如在英国的含义是行政机构根据授权发布的从属立法（议会可以行使否决权），不同于法令；在美国包括两种：一个是由总统或者其下属授权机构发布的行政命令（Executive Order），另一个是由行政部门或者规制委员会为适用和补充议会立法而发布的行政管理命令（Administrative Order）。美国一些宪法行政法学者认为可以理解为用于各种目的的政府政策的统称，形式包括规则、标准、法定要求等。用作动词（regulate）时，在不同的语境下，既包括制定法规、规则、政策等规范文件的行为，也包括依据规范进行管理、控制的行为。

　　日本经济学家将这个词翻译为“规制”，含义是以法律、法规、规章、政策等来约束和规范经济主体的行为，或者说有规定的管理或者有法律规范的制约。这种译法近来得到很多国内法律学者的认同和接受。

　　国内对regulation和regulatory的翻译，从开始的“法规”、“监管”、“管制”等，演化为近来法学界一些学者常用的“规制”，反映出译者希望涵盖这个词全部意义的意图和努力，即既包括政府部门的法规、规章制定，这是最主要的部分，也包括对大型项目、规划实施监管的行为等。