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《企业投资项目核准和备案管理条例》专家系列解读文章之一——深化投融资体制改革 依法保障企业投资主体地位
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  国家发展改革委副秘书长兼投资司司长 许昆林

  2016年11月30日,国务院总理李克强签署国务院令,公布了《企业投资项目核准和备案管理条例》(以下简称《条例》),自2017年2月1日起施行。这是我国投资管理领域第一部行政法规,在投融资体制改革历史上具有重大的里程碑意义。

  党的十八届三中全会要求加快转变政府职能,深化投资体制改革,确立企业投资主体地位。党的十八届四中全会要求,制定和完善投资管理方面的法律法规。《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》明确指出,投资监管法治化水平亟待提高是投融资管理体制存在的突出问题之一,并明确要求完善与投融资相关的法律法规,制定企业投资项目核准和备案管理条例,依法保护各方权益,维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。

  固定资产投资在我国经济社会发展中发挥着关键作用。2015年,全年全社会固定资产投资总规模超过56万亿元,其中90%以上是企业投资。如此庞大规模的企业经济活动需要通过法制手段加以服务、规范和引导。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》确立了对企业投资项目区别不同情况实行核准制和备案制的制度框架,对于转变政府的企业投资管理职能、落实企业的投资决策自主权发挥了重要作用。同时,着眼于真正确立企业投资主体地位,制定一部企业投资方面的行政法规具有必要性和迫切性。

  长期以来,企业投资项目核准和备案工作以部门规章、规范性文件和地方有关规定为依据,与这项工作的涉及面、影响力和重要程度不完全相称。工作实践中,由于缺乏一部统一的效力层级较高的立法,企业投资管理领域存在的问题一直没有得到有效解决,一些地方对企业投资活动的管理还不够规范。同时,由于没有相应的法律法规约束,一些项目单位对国家的投资管理政策和宏观调控要求置若罔闻,未批先建、违规核准等问题较为突出。

  出台《条例》,对企业投资项目核准、备案的范围,项目核准和备案的基本程序,以及监督检查和法律责任作出统一制度安排,有利于规范政府管理行为、确立企业投资主体地位、降低制度性交易成本、保障企业投资权益,促进有效投资增长。

  出台《条例》的根本目的,是通过加强投资领域法制建设,落实企业投资自主权,确立企业投资主体地位。《条例》坚持正确处理政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。《条例》第一条开宗明义明确了立法目的,即“规范政府对企业投资项目的核准和备案行为,加快转变政府的投资管理职能,落实企业投资自主权”。确立企业投资主体地位,更体现在《条例》的具体条款规定中:

  一是企业投资项目依法依规由企业自主决策。坚持企业投资项目核准范围最小化,《条例》第三条规定,对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目,实行核准管理,其他项目一律实行备案管理。2016年,我们继2013、2014年后第三次修订了核准目录,近期即将公布实施。通过此次修订,目前保留在中央层面核准的是跨境、跨省(区、市)项目以及极少数产能过剩或者出现了过剩苗头的行业。

  二是政府对核准类项目仅从维护国家安全、重大公共利益等方面进行核准。《条例》第九条规定,核准机关应当主要从是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全;是否符合相关发展建设规划、技术标准和产业政策;是否合理开发并有效利用资源;是否对重大公共利益产生不利影响等四个方面对项目进行审查。

  三是政府对备案类项目仅了解和掌握投资项目意向信息和项目建设动态信息。为了防止项目备案成为变相行政许可,《条例》第十三条规定,实行备案管理的项目,企业应当在开工建设前将企业基本情况,项目名称、建设地点、建设规模、建设内容,项目总投资额和项目符合产业政策的声明等四个方面的信息告知备案机关,并对信息的真实性负责;备案机关收到全部信息即为备案。

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