政府流程再造，是以现代信息技术、系统思想为基础，以最大限度满足公众服务需求为出发点，把与公众服务有关的各个方面，按照一定方式组织起来，形成一个完整的服务流程的过程。通过流程再造的方式建立服务型政府，是现阶段政府管理职能和管理方式转变的重要途径。认真研究流程再造理论与实践，进一步规范行政权力运行，对建设服务型政府，增强我市城市竞争力，实现我市经济倍增发展的战略目标，都具有重要的现实意义。

　　一、当前我市政府流程再造开展的一些工作和存在的主要问题

　　近年来，我市在转变政府职能、再造行政流程方面作了许多有益的探索和尝试，如对市政府及政府各部门行政权力进行清理，确定市政府本级行政权力142项，编制流程图126个，确定市政府各委办局行政权力4866项，编制流程图828个；全面推行政务公开和加快电子政务建设，市政府及各委办局普遍设立了政务网站，向社会公示了本部门的机构设置、行政职责、办事程序等内容，部分单位开始尝试网上审批；对市与区县政府管理权限进行了重新划分，向区、县下政府放下放权力24项；成立了市行政服务中心，将分散在45个部门的242项审批项目纳入中心；南岗区将涉及区直22个委办局的64项审批和服务事项，延伸至街道、乡（镇）直接受理，统一纳入审批服务平台系统，形成了“一口受理，内部流转，网上传输，协调办理”的新型审批服务模式，将审批服务事项的办事程序简化为受理、承办和回复三个环节；市地税局进行了部门流程再造，对16项公共职责、48个业务岗位依次进行描述，明确了岗位名称、岗位设置、岗位职责、岗位规程及业务运行流程，并全部实现信息化管理；在建设项目方面进行了审批流程再造，将原有的44项建设项目审批备案被缩减为25项，实行“主审受理、并联审批、顺序出件、统一回告”审批运行方式，将串联审批变为并联审批，使建设项目的整体审批时限由过去的80个工作日压缩到45个工作日，实现了“审批提速”；开展了相对集中行政处罚权和部门内部综合执法工作，松北区政府在城市管理领域已基本实现了“一支队伍执法”，市农委等15个部门分别成立了综合执法队伍，代表本部门对外统一行使行政处罚权；实行了建设项目联合执法，规划、土地、建委、环保、房产、公安、监察、城市管理行政执法等单位联合对违法建设项目进行查处，增强了执法力量，提高了执法效率。

　　经过几年来的实践，这些工作大多成效比较明显，为进一步实行政府流程再造积累了宝贵的经验。但是，我市政府流程再造仅是刚刚起步，还存在着很多问题，影响着该项工作的进一步开展和新流程运行的效果，主要表现在以下几个方面：

　　（一）对政府流程再造的性质和地位认识不足。各级行政机关和机关工作人员对政府流程再造还普遍缺乏必要的了解，甚至一无所知。对流程再造的性质以及再造流程对建设服务型政府的重要作用还没有充分的认识。在实际工作中，已经开展的一些流程再造工作，很多工作并不是以流程再造理论为指导，而是仅从完善行政程序角度出发开展的工作，流程再造目的性不强，效果不佳。

　　（二）缺乏整体规划和科学评估。从已经开展的一些流程再造工作来看，我市的政府流程再造工作具有很大的随机性，比较零散，没有整体组织规划，缺乏统一标准和对新流程的科学评估，不成系统和规模，存在很大的局限性，与作为当代先进管理工具的流程再造和建设服务型政府要求相比，还相去甚远。

　　（三）没有排除传统权力运行机制障碍。政府流程再造要求对政府的行政理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革，要革除传统权力运行在体制和机制方面的弊端，对政府行为进行全面改造。但目前开展的一些工作，主要体现在改进、完善权力运行程序方面，仅停留在表面，很少触及到权力运行的体制机制层面，传统权力“官本位”思想和权力运行的体制机制障碍仍然存在，成为建设服务型政府的最大障碍。

　　(四)信息化水平较低。政府流程再造是在信息化高速发展的背景下进行的，大力推行电子政务是再造政府流程的基础。在这方面我市主要存在两方面问题：一方面，由于受资金、设备以及机关各级领导和工作人员计算机熟练程度等主客观因素的限制，电子政务还没有全面推开，政府信息化程度还达不到再造流程的要求；另一方面，目前已经开展的一些工作只是将现有程序搬到网上进行，而没有充分运用信息化手段对行政职能、运行机制、执行程序等进行全面改进，还停留在较“原始”阶段。

　　二、可借鉴的企业流程再造的经验和做法

　　目前，政府流程再造在我国刚刚兴起，尚没有全面的成熟经验和做法可供学习借鉴，但企业流程再造已有10多年的发展历程，在很多企业获得了成功。企业流程再造的理论和做法对政府流程再造亦有较强的启示和可借鉴之处。1993年至1996年，美国管理学家哈默的《企业再造》、《再造革命》、《超越再造》等著作相继出版，确立了企业流程再造的理论基础，在全世界范围内引起了新一轮管理革新的浪潮。美国的福特公司、贝尔公司等大企业进行了流程再造，并获得成功。英国、法国、德国、加拿大、澳大利亚等国企业界也纷纷开始引用流程再造这一管理工具，对企业实施流程再造。20世纪末，21世纪初，美国、英国等国在公共管理领域引入流程再造理论，开始再造政府流程。经学习分析研究，在政府流程再造中可学习借鉴的企业流程再造理论、经验和做法有以下几个方面：

　　（一）流程再造要放弃陈旧的管理理念和程序。进行流程再造之前，指导企业运行与发展的经济理论仍然是18世纪亚当斯密的“劳动分工”原理和19世纪泰勒的“科学管理原理” 等管理思想。这些原理强调按专业化分割，把业务过程分解为最简单、最基本的工序，这样员工只需要重复一种简单工作，熟练程度大大提高，同时对各个业务过程实施严格控制。进入20世纪90年代，世界进入信息与智能时代，信息技术飞速发展，微电子技术、计算机技术、通信网络技术和自动化技术进入高速发展和相互交叉融合的时期。现代企业在经营理念、管理方法、管理手段和组织结构上，都产生了重大变化，传统流程中组织机构臃肿，分工过细、组织功效弱化，员工技能单一、适应性差，信息沟通不足、资源闲置和重复劳动等弊端日益暴露，传统的组织结构和生产流程成为企业迈向现代化的巨大障碍，进行企业流程再造就必须放弃陈旧的管理理念和程序，重新思考“我们为什么要做现在的事？为什么要以现在的方式做事？”。政府流程再造涉及同样的问题。目前，我国的经济改革进入攻坚阶段，经济改革遇到的金融体制、国有企业、社会保障、建立高效调控体系等一系列改革都与政府改革密切相关。计划经济时代权力高度集中的计划控制型政府，其职能与运行流程已经远远不适应经济改革发展的需要，成为经济系统存在的最大风险，必须向市场经济条件下的有限权力的服务型政府转变。再造政府流程，解决现行流程中存在的项目繁多、程序紊乱、行为不公、监管乏力等问题，正是推进政府管理改革的重中之重。而要再造政府流程，必须注重改变传统的政府观念，引入竞争机制，增强政府活力。

　　（二）流程再造要体现彻底性。流程再造是对企业业务流程进行根本性再思考和彻底的再设计，是用成本、质量、服务和速度来衡量和改善工作业绩，其追求的是一种彻底的重构，而不是追加式的改进。市场或顾客的需求，是企业一切活动的目标和中心，流程再造要求打破原有的科层组织中的职能和部门界限，使企业活动重新构建在“顾客需求导向”的基础上，是对企业运营方式的根本性改变，目的是绩效的飞跃，而不是改善。政府流程再造是对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革，以提高政府的绩效和服务的品质，不是简单的组织精简和机构重组，要以满足社会需求为政府活动的主要目标和中心，对国家权力资源进行统筹，对政府职能进行重新思考，对政府机构和流程进行重新设计，让一切都重新开始。

　　（三）流程再造要以信息技术为主要依托。企业流程再造是在信息技术飞速发展的大背景下进行的。信息技术的发展，改变了企业原有的信息收集、传递、加工、处理、利用等沟通方式，改变了企业内各种岗位的权力授予与制衡关系的影响，成为企业在不同管理层次实现内部革新的催化剂，为企业转变经营管理机制、实施科学管理策略提供了前所未有的良机。各大企业实施流程再造无不以信息技术的广泛应用为主要手段，依托信息技术，有助于企业运用科学、规范的作业程序与方法，改善作业水平和品质。信息技术的迅猛发展同样为打造新的政府模式提供了强劲的动力和技术手段，政府流程再造的核心思想应是深切反思传统工作流程的弊端，充分运用网络信息技术，重新建立满足服务型政府要求的工作流程，就是要“用网络来改变政府”。流程的设计应当以电子政府建设为依托，通过权力的分散和下移，改变过去金字塔型的组织结构，建立以解决问题为目的的流程模式，使政府在成本、质量、服务和速度方面达到“跨越式”的改善和提高。

　　（四）流程再造要以建立完备的绩效评估体系为基本条件。流程再造的目标是通过重新设计组织流程，使“流程最优”，从而获得绩效的跃进。开展流程再造的首要任务就是对现行流程进行彻底的反思，审视、分析现行流程费用、占用时间、提供服务的质量、对整体绩效的影响等四类分析指标来定性定量评价流程的效率和可能改进的空间。新流程实施后，同样要对新流程表现、提供服务的时间、成本、公众满意度、协调与决策质量等进行评估反馈，并在流程绩效评价的基础上，启动新流程持续改进项目，不断完善新流程。从以上情况来看，政府流程再造必须以建立完备的绩效评估体系为前提，要对行政流程的效率和成本进行科学评价，否则对现行流程和新流程均将缺少评价标准，流程再造难以获得理想效果。

　　三、我市开展政府流程再造的思路与对策

　　政府流程再造是对公共部门管理理念、原则、机构、职能、行为等进行的大规模的改革，是一个十分复杂和十分困难的问题。近几年政府流程再造在我国受到普遍重视，学术界大量介绍了国外的理论和实务，但我国政府流程再造目前总体上呈现出纯理论研究较多、应用性研究少；移植发达国家经验较多，立足国情进行整体流程再造少；围绕审批流程再造的多，进行全面流程再造少的“三多三少”特点，在全市范围内推行政府流程再造在国内尚无先例。我市开展政府流程再造，应当从国情、市情出发，突出重点，统筹规划，稳步推进。

　　（一）在全市范围内开展政府流程再造的基本思路

　　首先，政府流程再造应该是全面的，是对政府管理体制、运行流程的全方位改革创新。作为向服务型政府转变的重要举措，政府流程再造是以政务流程为切入点对政府部门的行政理念、组织机构、岗位职责、行为准则以及运行机制等方面的整体再造，是全面的、系统的，通过顶层设计、分步推进的系统过程，用以围绕过程与结果而设计的流程取代以部门职能为核心的流程。政府流程再造的内容不仅包含对外的审批、处罚等执法流程，也包括内部的管理流程；不仅包括执行流程，也包括信息、决策、评估、监督等流程；不仅包括部门流程，还包括政府本级、层级间和跨部门的流程。但并不是对所有流程进行再造，而是选择上述流程对社会发展、行政管理有重大影响的核心流程作为再造的对象，分步骤、有秩序、循序渐进地实施。

　　其次，政府流程再造应该是开放的，它能兼容电子政务、政府绩效管理等政府创新举措并与它们相互促进。流程再造与电子政务建设之间是一种紧密的“我中有你，你中有我”的相互促进关系。流程再造是电子政务建设能够充分发挥效能的前提，电子信息技术则是巩固流程再造成果的重要手段，并为政府流程进行持续再造提供技术平台。实现绩效的飞跃是政府流程再造的目的，在流程再造过程中有必要更深入地分析如何通过流程再造健全政府绩效管理。基于流程的绩效评估是对基于部门职能的绩效评估的改进，它不仅使评估更科学、具有说服力，也有利于增强部门、岗位之间的沟通，为流程再造提供有力的制度保障。

　　第三，政府流程再造应该是科学的，将先进理论与实际情况有机结合，切实解决实际问题。政府流程再造作为新公共管理的重要支柱发源于西方资本主义国家，在我国应用还要有个“适应水土”的过程。国内已实施的政府流程再造项目基本都经历了由点及面的个案剖析过程，从某个政府组织或某项审批入手研究流程再造的相关问题及其对策，然后扩大范围对更多的组织或项目加以再造。因此，我市在开展大范围流程再造之前也应该选择部分单位进行试点以保证再造内容的科学性。而且经过试点更好地发挥专家的外脑作用来培训内部工作人员的专业能力，在实施阶段可以在专家指导下更多地发挥内部工作人员的作用，保证再造工作高效率的同时实现低成本。

　　（二）政府流程再造的主要内容

　　政府流程涉及的内容比较广泛、分类方法也很多，但从能够分割成独立的实施单元、便于分块操作的角度看，应包括以下内容：

　　一是市政府本级流程再造。主要包括政府流程再造总体设计，使命及岗位描述，对市政府的信息流程、决策流程、执行流程、评估流程、监督流程等进行优化再造。

　　二是政府层级流程再造。进一步梳理市、区政府及政府所属各部门的行政权力，形成行政权力层级梳理目录和合理划分市、区、街道办事处管理权限的建议，并对运行流程进行优化再造，探索新的行政层级管理模式和层级事权划分机制。

　　三是市政府行政部门流程再造。对市政府各行政部门政务运行流程分别进行优化再造，重点对涉及市政府多个部门的政务运行流程、需要由市区共同行使的重要的行政权力运行流程进行统一设计、再造。

　　四是建立长效机制。建立政府流程动态调整机制，运用已经建立的绩效评估体系对新流程进行全面评估，并不断改进。建立政务运行流程网络平台，保证新流程在实际工作中得到有效实施。加强政府流程再造相关立法工作，运用法律手段予以规范和提供保障。

　　（三）政府流程再造应采取的主要工作方法

　　一是与法治政府建设相结合。一方面，在转变政府职能、变革旧体制机制、创新执行流程等方面，应当在国家法律体系框架内进行，对不适应流程再造的地方性法规、政府规章及时履行法定程序修改、废止，对需要以法律规范形式确定的新职能、新机制、新流程，及时制定新的地方性法规和政府规章，为政府流程再造提供法律保障。另一方面，应根据国家法律、法规的修改、废止情况及时调整流程，通过政府流程再造，规范行政行为，进一步推行行政执法责任制，增强依法行政的约束力。

　　二是与政府机构大部制改革相结合。机构调整是政府职能转变的最直接路径，而工作流程优化是最可持续的转变政府职能路径，大部制改革应与政府流程优化相结合。一方面，在设计下一轮机构改革方案时，应充分考虑建设服务型政府的具体要求和建立科学合理的政务流程的需要，调整机构设置和职能配置。另一方面，在政府流程再造过程中，必须适应机构改革进程，根据大部制改革出现的新情况、新要求，及时调整原定方案，使两者相互配合，协调推进。

　　三是与电子政务建设相结合。充分运用信息技术是政府流程再造的基本要求和主要手段，政府流程再造必须与政府信息化建设紧密结合。在推进过程中，尤其要注意不能将现有的政府管理、运作框架简单地搬到网络上，或者按照传统的管理模式，将电子手段加入其中，而是应当对现行的政府管理职能、组织及业务流程进行调整和改革，充分运用网络信息技术，重新建立满足服务型政府要求的工作流程，使政府各项工作在成本、质量、服务和速度方面达到“跨越式”的改善和提高。

　　四是与实施绩效管理相结合。实施绩效管理是当前行政管理改革的重要内容，而开展政府流程再造工作的主要目标之一就是要实现政府绩效的飞跃。在流程再造过程中，必须与绩效评估紧密结合，既要对原有流程进行评估，找出存在的问题，增强流程再造的针对性；在设计新流程时又要充分考虑通过流程再造提高政府绩效，完善绩效管理流程，提高绩效管理水平；还要运用绩效评估体系和指标对新流程进行评估，并不断予以改进，使流程再造与绩效管理相辅相成，共同推进政府管理创新。

　　五是与建设政府内部专家队伍相结合。我市开展的政府流程再造工作在国内尚无先例，应与有关行政管理研究机构紧密合作，采取在试点基础上推开的方式，充分发挥专家学者的作用。政府流程再造无止境，是完善政府服务效能的一种长期工具，在发挥外部专家作用的同时，从有利于长远发展的角度，应当注重内部力量的培养。在开展工作过程中，要加强我市政府内部的专家队伍建设，培养我市政府内部的流程再造专家型人才，使政府管理的先进理论与我市工作实践的结合更加紧密，保证政府流程的持续再造，并降低工作成本。

　　此外，政府流程再造是改变目前政府运行方式的大变革，是深化行政管理体制改革的大举措，涉及政府管理的方方面面，信息化建设还涉及巨额资金的投入。各级党政领导对政府流程再造的高度重视和大力支持是开展政府流程再造的必要条件，而且必须有专门机构和人员对政府流程再造理论与实践进行深入研究，统筹规划，合理安排，才能保证工作的顺利开展。

　　（四）具体工作步骤的初步设计

　　按照统筹兼顾、逐步推进的原则，可分三个阶段在五年内初步完成我市政府流程再造工作。

　　第一阶段：明晰事权、试点并形成政府流程再造总体实施方案。在实施步骤方面，首先要解决事权划分不清晰问题，一是合理划分市区管理权限；二是通过政府机构大部制改革，明确市政府各行政部门的职责权限和机构设置，这是开展政府流程再造的必要前提。在此基础上，与行政管理研究机构紧密合作，对大城市政府流程再造进行全面研究，总结近几年我市开展流程再造取得的经验，对市政府及各部门的行政职能、权力运行情况及公众需求进行调研，分析现有流程存在的主要问题；选择1个区进行试点，研究实行政府决策、执行、监督相分离并协调运行的流程模式；选择1-2个部门进行试点，研究部门流程再造的方法、步骤并分析跨部门流程和纵向层级间流程的设计问题，提出我市政府流程再造的系统思路，形成我市政府流程再造理论架构和实施方案，并组织专家进行论证。

　　第二阶段：扩大试点范围和市政府本级流程、跨部门流程再造阶段。根据试点情况和总体实施方案，适当扩大试点范围；对市政府本级信息流程、决策流程、执行流程进行优化再造；对涉及市政府多个部门共同行使的行政权力运行流程进行统一设计、再造；对需要由市、区共同行使的重要的行政权力运行流程进行优化再造，对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，按照决策与执行相对分离、管理与执法相对分离的要求，探索实行主要由区级部门实施、市级部门负责监督的管理模式。

　　第三阶段：市政府评估流程、行政监督流程、各部门流程再造和健全长效机制阶段。对政府评估流程和行政监督流程进行优化再造；总结试点经验，全面推开，对各部门流程进行优化再造；全面推行政府绩效管理，建立政府流程网络平台和动态调整机制。

　　政府流程再造是一项崭新的管理工具，其理论虽然已经得到一定发展，也积累了一些实践经验，但在国内还没有完整成熟的经验可供借鉴，而且其改革和创新的特性导致其推行必然面临较大困难和障碍。本文仅对我市政府流程再造工作进行了初步探讨，权作引玉之砖，期冀引起各界对政府流程再造的关注。

　　注：本文获哈尔滨市第15届社会科学优秀科研成果评选一等奖。市政府已拨专款90万元，全面启动政府流程再造课题研究和试点工作。