李春久　济南市人民政府法制办公室

     “改革开放三十年来，我国的行政复议制度在实践中不断完善和发展，为及时解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，发挥了重要作用，取得了重大成就。”[①]但是，行政复议工作实践中暴露出的诸多问题也深刻揭示了，我国行政复议制度已经不能适应复议实践的需要，亟需进行改革。本文以《行政复议法》修改为视角，在对我国行政复议制度改革的现实需求、法理基础和模式选择进行分析的基础上，结合济南市开展相对集中行政复议权和行政复议委员会试点实际，对行政复议委员会的功能定位、管辖体制、组织形式、运行机制、制度保障等内容进行了初步研究，以期抛砖引玉，为推进我国行政复议制度改革、修改《行政复议法》尽到一位行政复议工作者的责任和力量。

一、   我国行政复议制度改革的现实需求

（一）新形势需要行政复议制度发挥解决行政争议主渠道的作用。改革开放以来，我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各种深层次的矛盾和问题呈现出多发多样的态势。现阶段，我国已进入改革发展的关键时期，各类社会矛盾集中凸现，尤其是行政争议，其实质上是公权力与私权利的冲突，如果不能及时依法得到妥善解决，个别问题就可能演变为普遍问题，局部问题就可能演变为整体问题，经济问题就可能演变为政治问题，就可能牵动全局并影响其他社会矛盾的存在和发展。由于我国改革实行的是政府主导型模式，各种矛盾的焦点都集中到行政机关，因此，行政争议在各类社会矛盾中处于主要地位。现阶段的行政争议具有鲜明的时代特征，主要是国家和人民整体利益和长远利益根本一致基础上的个别利益纠纷，基本上都属于人民内部矛盾，涉及面广、数量众多、重点突出、处理难度大。这种客观形势决定了，我国亟需建立公正、高效、便捷的解决行政争议的长效机制。目前，我国解决行政争议的渠道主要有三种：信访、行政复议和行政诉讼。信访是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是发现行政争议的渠道，“从法律层面上讲，信访不是解决行政争议的法定渠道，其制度宗旨主要在于保护老百姓的批评权、建议权、检举权”，[②]无法成为解决行政争议的主要渠道。与行政诉讼制度相比，行政复议制度在解决行政争议方面具有经济、便利、快捷、彻底的优势，没有行政诉讼繁琐的程序之累，能够低成本、高效率地解决行政争议，而且，行政复议既审查具体行政行为及其所依据的规范性文件，又审查行政行为的合法性与适当性，解决行政争议更为彻底，因此，在理论上行政复议制度解决行政争议更加优于行政诉讼制度[③]，行政复议制度应当成为我国解决行政争议的主要渠道。中央办公厅和国务院办公厅在联合下发的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》中，明确提出要加强和改进行政复议工作，力争把行政争议依法化解在初发阶段、化解在基层、化解在行政系统内部，充分发挥行政复议制度在解决行政争议、化解人民内部矛盾、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的重要作用，全面体现了党和政府更加重视通过行政复议这一法定渠道解决社会突出矛盾的重要决策和部署。

（二）行政复议制度不适应新形势的需要亟待改革。我国行政复议工作中存在的许多问题深刻说明了，行政复议制度已经不能适应新形势的需要，亟需进行改革。

1、行政复议管辖体制条块分割，机构和队伍建设不到位，导致复议功能弱化。据初步统计，我国目前有行政复议权的机关为1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人，基层政府行政复议机构尤其是县级行政复议机构，专职行政复议人员平均仅有0.2人，基层行政复议力量严重不足，大都存在机构不健全、编制少、队伍不稳定、人员素质不够高的问题。[④]而我国绝大多数行政复议案件却发生在基层。据统计，在我国2007年度各省区市和国务院部门的行政复议案件中，85.77%的被申请人是基层行政机关，其中，排在前三位的被申请人分别是县级政府部门（占42.68%）、市级政府部门（占24.47%）和县级人民政府（占13.38%）。[⑤]2008年度，91.38%的被申请人是基层行政机关，其中，排在前三位的被申请人与2007年同样，分别是县级政府部门（占44.93%）、市级政府部门（占27.33%）和县级人民政府（占11.51%）。[⑥]基层行政复议力量与行政复议案件数量严重背离，同时，原本有限的行政复议资源被分散在各个政府部门中，行政复议资源得不到优化利用，加剧了行政复议资源的紧张，成为制约行政复议制度发挥应有作用的瓶颈。

2、行政复议机构缺少独立性，复议程序过于简化，导致复议公正性不足。“我国目前的行政复议机构是隶属于各级人民政府和行政职能部门的内部机构，其人员配备和职权行使不具有独立性，这导致行政复议机构难以公正地进行行政复议裁决。”[⑦]而且，因为对行政复议“司法化”的过分担心，在行政复议法中刻意规避了一些必要的程序法律制度，如回避制度、公开审查制度、质证制度、合议裁决制度等[⑧]，致使行政复议程序过于简化，申请人难以了解行政复议审理的情况，“行政复议现有的状况无法让相对人对其公正性产生理性预期，让他们相信行政复议案件能得到公正有效的处理。”[⑨]行政复议的这种体制、机制设置，不仅影响到行政复议工作的规范化开展，而且更难以保障行政复议的公正性，致使人民群众对行政复议制度的缺乏基本的信任，导致大量行政争议没有经过行政复议而直接通过行政诉讼解决，“2000年发生未经行政复议的行政诉讼案件31756件，此后逐年增加，2006年达到了39950件”，[⑩]这种状况直接影响着行政复议制度作用的发挥。

3、行政复议程序过于行政化，复议效率低下。“行政复议的最大特点就是能够快速高效地解决行政争议，避免漫长的司法程序。但在实践，繁琐复杂的内部处理程序往往导致行政复议解决行政争议效率不够高。”[11]比如，市级行政复议机关办理复议案件，在行政复议机构内部一般要经过承办人办理-处内讨论-分管领导听取汇报-办务会集体研究等环节；作出行政复议决定文书，基本按照本级政府的公文运作要求，“一般要经过经办人-分管副处长-处长-分管副局长-局长-分管副秘书长-秘书长-分管副市长-市长等环节。”[12]“如果说行政复议本身的公正性原本就低于行政诉讼的话，那么上述繁琐的内部处理程序则使得行政复议最后的一点优点——高效也化为乌有。”[13]

行政复议工作实践存在的这些问题严重制约了行政复议制度作用的充分发挥，深刻说明了我国行政复议制度尤其是行政复议体制、机制需要进行重大改革，以适应新形势对行政复议工作的需要。

二、我国行政复议制度改革的法理基础

（一）行政复议制度的法律性质。“行政复议的性质涉及具体制度构建的价值取向，是我国行政复议制度改革必须要首先解决的一个问题。”[14]在行政复议法起草过程中，对于如何确定行政复议的性质，曾经发生过许多争论，最终立法提案机关和立法机关将其定性为行政机关内部自我纠正错误的监督制度。在国务院提请全国人大常委会审议行政复议法（草案）的议案时，在《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）的说明》中明确指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度……体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化。”行政复议法颁布后，国务院在《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》中又重申“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。”行政复议作为行政机关内部自我纠正错误的监督制度是指“行政机关依据领导和被领导、指导和被指导关系所形成的监督形式，这是我们认识行政复议的基本出发点。行政复议的基本制度、原则、原理和程序也都是以此为基础的。”[15]在这种思想认识指导下，将行政复议体制、机制设置为，我国县级以上政府和市级以上具有行政管理职能的工作部门都成为行政复议机关，行政复议具体事项由行政机关负责法制工作的机构承办，作为它的一项工作任务，不另设独立的、自成系统的复议工作机构；行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查的办法。行政复议的这种体制、机制设置是建立在行政复议机关能够自觉依法公正行使复议权的逻辑基础上，因为如果行政复议机关不公正行使复议权，不仅要受到行政诉讼的监督制约，同时还必然要承担相应的法律责任。[16]但是，“我国行政复议制度设置的理论预期或逻辑支撑过于理想化”[17]，在我国行政体制改革不到位、责任追究法律体系不健全的情况下，行政复议这种体制、机制设置，导致行政复议权过于分散，行政复议资源得不到优化；行政复议机构失去独立性，行政复议审理缺乏公开性，导致行政复议公正性欠缺，社会公信力低下，严重影响了行政复议制度作用的发挥。行政复议工作实践证明了，将行政复议定位为行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度缺乏科学性。“由于在行政复议制度法律性质的认识上出现了偏差，才导致了相关不合理的体制和制度安排”[18]。因此，应当在全面总结分析我国行政复议工作实践的基础上，借鉴国外行政复议经验，从理论上科学地界定行政复议制度的法律性质，以充分发挥其对我国行政复议制度改革的指导作用。

“行政复议是现代法治社会中解决行政争议的方法之一，它与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。”[19]当前各国行政法制发展的一个共同趋势是强化对公民权利的保护，重视权利救济制度的完善。行政复议制度作为保障公民权利的一种重要制度在各国普遍存在，虽然在制度名称、制度设计和程序规定等方面存在一定的差异，但从性质上分析，行政复议都是作为司法救济之外的一种行政救济制度存在。无论是美国的行政法官制度、英国的行政裁判所制度、法国的“行政救济”制度，还是韩国的行政复议制度等。[20]从理论上讲，科学地认识行政复议制度的法律性质，应当从人类社会建立行政复议这样一种制度的最基本需要进行分析。众所周知，有权利必有救济，行政复议制度的产生正是处于保护公民权利的现实需求。当个人依法享有的基本权利遭到行政机关的侵犯时，个人就可以通过申请行政复议来启动权利救济程序，尽而使自身的合法权益得到切实维护，因此，行政复议制度最根本的目的是保护公民的合法权益，行政复议实现权利救济的基本方式就是解决行政争议。权利救济的实现、行政争议的解决，对行政机关机关来说就是纠正违法或者不当的具体行政行为、监督下级行政机关依法行政的过程，因此，行政复议的本质是一种通过解决行政纠纷而为公民权利提供救济的制度，监督下级行政机关依法行使职权只是行政复议的附属功能。[21]对行政复议制度法律性质的这种认识，早在行政复议法草案征求意见过程中就已经存在，有些意见就认为，行政复议是一项法律救济制度，是保障公民合法权利的重要途径，立法宗旨首先是保护公民的合法权利，然后才是对行政机关实施监督。[22]在性质上，行政监督权的行使依据行政机关上下级之间的领导与被领导、指导与被指导的从属关系，上级行政机关可以依据职权主动进行监督，具有主动性；而行政复议的开展依据申请人提出的复议申请，行政复议机关不告不理，不能主动启动复议程序，具有被动性。在形式上，行政复议是一种居中裁决行为，行政复议机关作为居中裁判者，按照法定程序对申请人与被申请人之间的争议进行审理并作出处理决定，而行政监督是一种行政系统内部的单向行为。因此，“从根本上说，行政复议属于行政救济制度的范畴。”[23] 对行政复议制度法律性质的这种思想认识已经在我国立法实践中得到一定程度的体现，行政复议法实施条例第一条就明确规定了其立法宗旨是进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，更加突出了行政复议制度的社会救济功能，[24]但是，由于行政复议法实施条例受到其法律层级效力的限制，无法突破行政复议法规定的基本体制和机制，因此，对我国行政复议法的修改，“必须首先从重塑复议观念开始……将行政复议制度明确定位为一种行政救济制度，以更好地为申请人提供救济作为一切制度设计的出发点和归宿。”[25]

（二）行政复议制度改革的主要指导原则。“现代各国和地区行政救济制度改革的一个重要方向是逐步强化行政救济主管机关同主管行政机关之间的相对独立地位，以期确保救济结果的公正……如果不增强行政救济主管机关的独立性，就不可能达到有效救济当事人权益的目的。这一点已为各国行政救济制度改革与发展的经验所证实。”[26]这种结论也符合对我国行政复议工作实践存在问题的主要症结的分析。简言之，“造成我国行政复议制度在权利救济的有效性、公正性方面存在问题的原因主要有两个：一是主体方面，行政复议机构的独立性、客观性较差，不足以保障作出公正的救济决定；二是程序方面，程序设计过于简化。”[27]因此，我国开展行政复议制度改革，应当以行政复议制度的行政救济法律性质为指导，借鉴国外经验，针对我国行政复议工作存在的主要问题，结合我国改革发展实际，坚持以下几项指导原则：

1、统一性原则。鉴于我国现行复议体制条块分割带来的严重问题，在行政复议制度改革中，应当彻底改变这种体制设置，按照行政层级建立统一的行政复议组织，“统一受理、统一审理行政复议案件，可以有效地避免我国现行行政复议管辖模式存在的缺陷，使行政复议结果更具有公正性和权威性，更能获得行政相对人的信赖。”[28]

2、独立性原则。“行政复议机构独立性和权威性的缺乏是造成行政复议制度失信于民的首要体制性原因”[29]，因此，“完善我国行政复议制度，最为迫切的切入点是改变行政复议审查不独立的现实地位”[30]，突出行政复议机构的独立性，为行政复议的公正开展提供基本保障。

3、公正性原则。“行政复议是解决行政争议的活动，对于解决纠纷来说，公正是其价值、生命所在，尤其是行政复议是在行政系统内部解决行政争议，特别要强调公正原则。”[31]“行政复议机关只有严格遵守公正原则的要求，才能取信于民，从而实现行政复议制度维护行政相对人合法权益的根本宗旨。”[32]该原则本是我国行政复议法规定的基本原则之一，但是由于缺乏具体的制度保障没有发挥应有的指导作用。在行政复议制度改革中，不仅要设立独立的复议机构，而且还要通过建立公开审理、复议人员任职资格等制度，以保障行政复议的公正性。

4、公开性原则。“公开是公正的前提和基础，离开了公开，公正就无从谈起。公开原则是指行政复议活动的过程及其结果都应当公开。具体来说，行政复议案件从受理、审理到作出决定，都应当公之于众，使当事人和社会各界包括新闻媒体都能够充分了解行政复议活动的具体情况。”[33]该原则也是我国行政复议法规定的基本原则之一，与公正性原则同样由于缺乏具体的制度规定没有发挥应有的指导作用，因此，在行政复议制度改革中，应当建立复议案件公开调查、审理制度，实行复议信息公开。

5、专业性原则。行政复议是一项法律性和专业性都很强的工作，“行政复议案件往往涉及到比较复杂的法律、政策、行政管理等专业性问题，如果承办人不具备良好的法律修养和一定的行政工作经验，就难以胜任行政复议工作。”[34]因此，复议工作的顺利开展需要有一支高素质的复议队伍为保障，复议人员不仅要具备丰富的法律知识，而且还需要熟悉行政管理工作，在我国行政复议制度改革中，应当进一步突出对复议人员的专业性要求。

6、效率性原则。效率性原则充分体现了行政复议快速高效解决行政争议的特点，该原则就是我国行政复议法规定的“及时”原则，由于缺少相关制度的保障，致使行政复议工作出现行政化现象，导致行政复议效率低下，因此，在行政复议制度改革中，应当建立复议案件多样化审理机制，健全复议程序，切实避免复议案件办理过程中的“行政化”现象。

三、我国行政复议制度改革的模式选择

（一）国外行政复议模式比较。“行政复议作为一项解决行政争议的法律制度，普遍存在于世界各国的法律体系之中。尽管由于各国的社会政治制度、法治传统和文化存在差异，行政复议制度的名称、内容和特点不尽相同。”[35]目前，由于各国的法律传统不同，从总体上分析，行政复议制度存在两种基本类型：普通法模式和大陆法模式。

1、普通法模式。采用这类模式的国家一般行政复议功能比较发达，行政复议制度的社会作用比较突出，在行政系统基本都设有相对独立的行政复议机构，以英国、美国、韩国等具有代表性。

英国行政复议制度主要表现为行政裁判制度，由专门设立的行政裁判所具体负责。行政裁判所是指在法院以外由法律规定设立的用以解决行政争端以及公民之间某些和社会政策有密切联系的争端的机构，一般只受理某一类特定性质的争议。行政裁判所在组织上和行政机关联系，在活动上保持独立性质，其主席由大法官任命或者由行政机关从大法官批准的人员名单中选择，未经大法官同意，行政机关不能解除行政裁判所成员的职务，裁判活动具有专业性、便捷性、灵活性和成本低的特点。在行政裁判中坚持公开、公平和无偏私原则，行政裁判活动公开进行，充分听取当事人的意见，行政裁决实行合议制，依据多数通过，不受行政机关的影响。因此，虽然英国没有一部适用于一切行政裁判所的程序法典，没有形成一个有系统的救济途径，但是行政裁判所的作用依然在英国得到普遍肯定。[36]

在美国的行政复议制度中发挥着主要作用的是行政法官制度，该制度源自于普通法系的自然公正原则，其基本内容之一是任何行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见。根据这项原则，在美国逐步形成了以听证为核心的解决行政争议的正式程序裁决。为保证听证的公正性，听证主要由行政法官负责，行政法官由具有律师资格和经验的人员经过竞争考试合格后才具备资格，由行政机关从文官事务委员会确认具有资格的人员中选择，作为行政机关内部的行政司法机构。根据美国《联邦行政程序法》规定，联邦行政法官具有独立性质，不受行政机关的直接控制，行政法官编制、任职、薪酬等统一由文官事务委员会负责，目的是为了保障行政法官能独立行使职权，不受所在行政机关的影响。行政法官具有两项权力，一是听证的权力，二是作出决定的权力。行政法官在听证中遵循案卷排他性原则，根据听证案卷以自己的名义作出初步决定或者建议性决定。如果当事人在规定时间内没有对行政法官的初步决定提出异议，则初步决定就成为行政机关的正式决定；建议性决定主要适用于新事物新领域，具有探索性质，行政法官对于这类裁决只能提出建议，由行政机关负责人决定。行政裁决以行政机关的名义作出。根据行政救济穷尽原则，即当事人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定，美国实行行政复议前置制度。当事人如果对行政法官的决定不服，应当向行政机关提出上诉。如果对行政机关的决定也不服，根据法律规定，如果该决定可以由上级机关或者其他机关复议，则当事人应向上级行政机关或者其他机关提出异议。因此，美国行政复议实行的是两级复议制度。一般情况下，行政法官的决定非常受重视，如果行政机关没有实质性的证据而推翻行政法官的决定，则法院就可能撤销行政机关的决定。[37]在联邦一级，有些案件较多的行政机关，根据法律规定还设有专门的复议机构，称为上诉委员会，其成员由总统任命，代表本行政机关审查复议案件，并以自己的名义作出复议决定。在审查复议案件时，一般不对案件重新调查，如果没有充分的理由，基本都维持行政法官的决定，因此，在美国行政复议制度中，行政法官发挥的作用更大，更具有实质意义。[38]

韩国有专门的《行政复议法》，建立了统一完整的行政复议委员会体系，主要包括国务总理行政复议委员会、中央有关部的行政复议委员会和地方政府行政复议委员会。除国务总理行政复议委员会外，其他行政复议委员会都设在行政复议机关内部。韩国行政复议委员会与行政复议机关相对独立，主要职能是对复议案件进行审查和议决。行政复议机关只是形式上的名义裁决机关，行政复议委员会作为议决机关行使着实质上的行政复议决定权，行政复议机关根据行政复议委员的议决书作出复议决定书。行政复议委员会下设行政复议机构作为其办事机构，具体承担复议案件的受理、调查事项，设在政府法制机构。国务总理行政复议委员会负责除教育、税务、公务员管理等几个部门以外的其他中央政府部门、国家特别地方行政机关和地方政府的行政复议，由50名以内的委员构成，包括委员长1人，常任委员2人，其他委员从以下三类人员中委托或指名：一是具有律师资格，二是法律副教授以上人士，三是一定职级以上的公务员或者其他具有行政复议知识和经验的人员；委员长由政府法制机构的负责人担任。其他行政复议委员会由15人以内的委员组成，含委员长1人。目前韩国国务总理行政复议委员会由5名政府委员和45名民间委员组成，其中，政府委员包括委员长1人，常任委员2人，指名委员2人；民间委员包括教授22人，律师20人，其他行业3人。国务总理行政复议委员会议应由包括委员长、常任委员和指定的委员共9人组成，其中民间委员必须在5人以上，召开会议时应有过半数人员出席，并经出席委员过半数赞成形成议决，会议议决的行政复议案件资料由其行政复议机构在会议召开一周前送于出席会议的委员。韩国实行一次复议制度，当事人对复议决定不服的只能到法院对作出原行政行为的机关提起行政诉讼，行政复议机关及复议委员会不作被告。[39]

2、大陆法模式。采用这类模式的国家一般设有独立于普通法院的专门行政法院，作为其国家主要的行政救济制度，行政复议功能相对较弱，在行政系统基本没有专门的行政复议机构，以法国、德国等具有代表性。

行政法院在性质上具有司法功能，但是在组织上却属于行政系统，是实行大陆法模式国家的主要行政救济制度，以法国为代表。法国行政法院模式的产生具有特殊的历史背景，在法国大革命时期，由于普通法院代表封建阶级势力，代表新兴资产阶级的政府为了加强行政权力，通过立法形式禁止普通法院受理行政机关的案件，从最初的行政官员受理行政诉讼，逐步发展为独立的行政法官受理行政诉讼，行政审判机关也从依附于行政机关的状况，演变为具有独立地位的行政法院模式。这种模式对法国法律具有重大影响，法国行政法上的许多重要原则都产生于行政法院的判例，法国公众对行政法院的信任远远超过行政复议机关。世界上很多国家借鉴法国行政法院模式，建立了自己国家的行政法院。[40]法国行政法院的存在，使专门性的行政复议制度的发展受到很大抑制，妨碍了专门行政复议制度的形成和发展。法国的行政复议制度主要表现为善意的救济和层级的救济。其中，善意的救济是指当事人向原行政机关所申请的救济。层级的救济是向作出决定的行政机关的上级机关所申请的救济。在法国具有行政救济职能的行政机关中，除劳工调查监察员、教育监察员等少数特殊复议机构依法独立于所在行政机关外，其他行政机关都没有固定的行政救济机构和人员，也没有专门的行政救济程序，因此，通过这类行政救济途径解决行政争议的情况很少。[41]

德国与法国同属于大陆法系，也设有与普通法院相分离的行政法院，专门负责解决公民与行政机关的行政争议。德国在解决行政争议时遵循行政救济穷尽原则，因此，其行政复议制度实行的是复议前置，其复议案件主要集中在许可、社会福利、拆迁、税收等几个方面。德国行政复议管辖根据作出具体行政行为机关的不同层级可以分为原行政机关管辖和上一级行政机关管辖。德国行政复议组织比较复杂，在一些州的县、市一级设立法律委员会，作为专门的行政复议机构。法律委员会由三名成员组成，审理复议案件时实行合议制，每人一个投票权，以自己的名义作出复议决定。在没有设立法律委员会的地方，复议机构由政府相关部门充任，其职责仅限于提出复议意见，供行政机关负责人决定。在德国，由于行政复议制度的局限性，对于是否保留复议制度曾经发生过激烈的争论，虽然最终保留了复议制度，但是对于该制度存在必要性的争议一直不断。[42]

（二）我国行政复议体制的创新探索。1999年行政复议法实施后，贵州省政府于当年12月就成立了行政复议委员会。2006年哈尔滨和北京市先后建立了行政复议委员会制度，2008年我国在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州等8个省、直辖市开展行政复议委员会试点工作。[43]济南市根据《山东省行政复议条例》规定，经山东省政府批准，于今年启动了相对集中行政复议权工作，原由市政府及其工作部门受理的案件，统一由市政府受理，提交市政府行政复议委员会审理和议决。行政复议委员会作为市政府决策行政复议重大事项，监督行政复议案件审议，指导行政复议制度建设的机构，委员会主任由市政府分管法制工作的副市长兼任，副主任由市政府法制办主任兼任，委员由市政府有关部门分管负责人兼任，并吸收市政府法制咨询委员会委员及有关专家学者参加。委员会下设行政复议办公室作为其办事机构，办公室主任由市政府法制办主任兼任，与市政府法制办合署办公，按照积极稳妥、循序渐进原则开展工作。我国对行政复议体制的创新探索产生了良好的社会效果。如北京市第二届行政复议委员会共有43名委员组成,其中30名非常任委员由来自国家部委和北京部分高校、科研机构知名专家学者担任,研究领域涉及政府法治、公共管理、城市建设、土地管理和公益维权等方面，主要负责审议市政府重大疑难行政复议案件,同时研究行政复议工作的重大问题。“舆论普遍认为，吸收社会专业资源实行专家审议、科学断案，有利于进一步消除人们对行政复议‘官官相护’的疑虑，增进申请人对案件裁判结果的认同。”[44]哈尔滨市行政复议委员会的试点，“一年实践下来，通过委员会议决的案件无一起引发诉讼，申请人也没有再上访。更重要的是，找上门来的案子多了，市政府受理行政复议案件同比增长22%。同时，行政机关自我纠错的数量大大增加”[45]，基本上实现了行政复议体制创新的预期目标。

（三）确立行政复议委员会模式分析。我国行政复议制度改革中应当采取什么模式，在法学界和实务界存在不同的意见。有的主张借鉴大陆法模式，“将行政审判庭从普通法院中分离出来，行政诉讼救济与信访救济、复议救济相统一，组建独立的行政法院”[46]，“建立隶属于中央政府的、独立行使行政审判权的行政法院系统，并将行政复议纳入行政诉讼的范畴，由行政法院统一行使对行政相对人的法律救济权和对行政主体的法律监督权。”[47]有的认为应当借鉴普通法模式，“同样是行政复议，美国的行政法官制度和英国的行政裁判所制度却以专业、高效且公正的纠纷裁决，为自身赢得了独立、公正和廉洁的声誉。”[48]韩国行政复议制度具有公正性、专业性、权威性和高效率，对维护公民权利，促进行政机关合理运作发挥了重要作用[49]。“这对我国行政复议制度建设的启示有：一是真正落实行政复议机关的独立地位，充分发挥行政复议的专业性优势。二是适当吸收司法程序，完善行政复议的程序制度。”[50]也有的认为，无论最终立法决定采取哪种模式，重要的理念是要突破传统思维，不能将行政复议仅仅看成是行政的，更重要的是要把它看成是一种法律的制度，新的行政复议模式最重要的是能够满足对公正的需要，能够充分保障复议机关的专业性、独立性。[51]

我国宪法确立的基本国家体制和现阶段的国情决定了，我国行政复议制度改革不宜采用大陆法模式。“由于行政诉讼制度已经推行了近二十年，各方面都已经比较熟悉，要推倒重来，重新构筑行政法院制度，在观念与制度方面均会遭遇各种形式的抵制。并且，由于这种形式的改革必须在国家级层面统一推出，地方或部门不能进行试验，因此，改革初期所带来的巨大冲击和各种不确定性，都有可能使这种形式的改革难以真正启动。”[52]因此，我国行政复议制度改革应当在全面总结分析行政复议实践基础上，借鉴普通法模式，结合我国地方开展的行政复议体制的创新探索，根据我国行政体制改革建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，实现科学决策、民主决策和依法决策的精神，依据行政决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，按照统一性、独立性、公正性、公开性、专业性、效率性指导原则，由县级以上人民政府统一行使行政复议权，建立相对独立的行政复议机构，规范组织结构，完善运行机制，建立职能有机统一的行政复议新模式——行政复议委员会。在这种模式下，通过统一行使行政复议权，能够有效优化复议资源；通过建立相对独立的行政复议机构，并在委员会成员组成中引入社会资源，实行合议议决制度，能够切实保证行政复议的公正性；通过建立多样化审理机制、回避机制、多元化结案机制、复议信息公开机制等，能够提高复议效率。简言之，行政复议委员会模式能够充分发挥行政复议公正、高效、便捷地化解行政争议的作用。

四、行政复议委员会的功能定位与管辖体制

（一）功能定位。行政复议机关为县级以上人民政府，行政复议委员会作为其专职负责行政复议事务的内设组织，统一独立行使本级行政复议机关的行政复议权，负责属于本级行政复议机关管辖的复议案件的受理、审查、议决、决定事项，以行政复议机关名义作出行政复议决定。行政复议委员会上下级之间属于业务指导关系。

（二）管辖体制。根据我国行政管理体制，设立四级行政复议委员会：即国务院行政复议委员会、省级人民政府行政复议委员会、市级（地区）人民政府行政复议委员会和县级人民政府行政复议委员会。各级行政复议委员会负责对本级政府部门和下一级政府的行政复议，取消包括垂直管理部门在内的政府各部门的行政复议职能，按照地方政府组织法赋予地方政府对本行政区域内的垂直管理部门的监督权，将其行政复议职能一并交由同级人民政府的行政复议委员会，彻底改变“条条管辖”导致行政复议在本系统内封闭运行的状况；取消国务院部门和省级人民政府的行政复议“自我管辖”职能，对其的行政复议一并由国务院行政复议委员会负责。对国务院的具体行政行为提起行政复议的，由国务院行政复议委员会负责。

五、行政复议委员会的组织形式

为保障行政复议委员会的权威性、公正性、专业性和效率性，应当对其组织形式进行科学严谨地设计，以保证行政复议工作顺利开展。

（一）成员构成。为提高权威性，行政复议委员会在规格上应当高出同级政府部门，委员会主任可由本级人民政府分管法制工作的负责人兼任，委员会可设副主任1-2名，由政府法制机构负责人兼任。为体现行政复议的公正性和专业性，行政复议委员会委员应由两部分人员构成，一是政府系统的委员，由行政执法任务重、复议案件较多的本级政府部门的分管负责人兼任；二是专家委员，借鉴人民法院陪审员制度，应当聘用一定数量法律方面的专家学者、知名律师和复议案件多发领域相关技术方面的专业人士兼任，专家委员应占行政复议委员会总人数的半数以上。

（二）人员数量。根据我国基层行政复议机构和队伍建设存在的问题，适应将来行政复议案件增长的客观需要，在行政复议制度改革中，应当对各级行政复议机构的编制作出明确规定。行政复议委员会的人员数量可以根据规定的运行机制进行测算。为体现行政复议的效率性，行政复议委员会在审理、议决复议案件时，可以采取小型化会议模式，即每次会议可由5-9人的单数出席。在这种模式下，可以通过两种方法测算其人员总数。一种方法是假设委员会会议每月召开2次，同时考虑到委员绝大多数是兼职，不一定能保证每次都出席会议的客观情况，可以按照委员每2个月出席1次会议计算，设委员会人员总数是X，按照会议最少应有5人出席的计算公式为：5*2*12=12/2*X，则X=20人；按照会议最多有9人出席的计算公式为：9*2*12=12/2*X，则X=36人。按照这种方法计算的行政复议委员会人员数量为20—36人。另一种方法为假设复议案件大量增加，需要同时召开至少3个这类会议，则行政复议委员会人员数量为15—27人。考虑到委员出席会议的周期可以适当缩短的因素，行政复议委员会的人员总数以15—35人之间的单数为宜。根据复议案件的复杂程度和社会影响度，县级行政复议委员会可以设定为15人，复议委员会人员数量逐级适当增加，国务院行政复议委员会可以设定为35人。考虑到现实情况的复杂性，各级行政复议委员会人员数量可以适当调整，但是最少不应少于15人，也不宜超过测算人员数量的上限过多。

（三）办事机构。行政复议委员会下设办公室作为其办事机构，具体承担行政复议案件的受理、调查工作，为组织召开行政复议委员会有关会议服务，并负责办理委员会交办的其他事项。行政复议办公室应设在同级政府法制机构，充分利用政府法制机构作为政府依法行政中的参谋、助手和法律顾问作用，以优化法制资源配置，形成合力。为保证行政复议委员会的正常工作，切实做好行政复议案件的前期准备事项，行政复议办公室也应当明确规定其人员编制，以避免目前基层行政复议机构虚置的状况。按照每个行政复议案件由2人办理，最少应保证能同时办理3个行政复议案件的需要，这样负责办理行政复议案件的专职人员最少应有6人，同时，最少应设置2名专职行政复议受理人员，这样行政复议办公室最少应设置8人的编制。

六、行政复议委员会的运行机制

为充分发挥行政复议委员会的作用，保证行政复议工作顺利开展，反映行政复议制度的规律性，体现行政复议公正、高效、便捷的制度价值，必须建立一种规范、协调的运行机制，通过程序正义来保证实体正义的实现。行政复议委员会的运行机制应当包括以下内容：

（一）多样化审理机制。我国现行的行政复议书面审查原则暴露的弊端愈来愈明显，不适应行政复议案件多样化的客观情况，而且，容易给当事人造成“暗箱操作”的感觉，不利于提高对行政复议的公信力。现代行政法制建设充分表明，“行政程序的繁简应与行政所处理的事项相一致，对不同的行政事项，依其所涉的利益的重要性、其所决定事项的紧迫性、其所涉及事务的复杂性等因素综合衡量。”[53]因此，应当改变行政复议案件以书面审查为主的审理方式。根据效率性原则，按照行政复议案件的复杂性和社会影响度，建立多样化的行政复议审理机制，区别不同的行政复议案件，有针对性地适用简易程序或者普通程序进行审理，以有效提高行政复议的公正性和效率性，因为“良好的程序必须同时兼顾效率和公平”[54]。对事实清楚、争议不大的案件，适用简易程序进行审理，借鉴司法的独任审判员制度，由1名行政复议机构工作人员负责审查，另1名辅助，所提出的结案建议经行政复议机构集体评议后，根据行政复议机关授权，由行政复议机构负责人签发，以行政复议机关名义作出行政复议决定。对于涉及申请人重大权益、案情重大、疑难复杂、社会影响大和争议较大的案件，适用普通程序进行审理，即先由行政复议机构负责案件调查，调查完毕后提交行政复议委员会审理、议决。对于这类行政复议案件，行政复议机构应通过不同方式进行调查，尤其应发挥听证的作用。根据申请人要求或行政复议调查人员认为有必要的，应由双方展开质证，因为“质证是达到真实情况的一种手段”[55]。通过质证，有利于对行政复议案件的事实尤其是作为案件事实的载体——证据的认定，充分发挥案件证据的作用，因为“证据是法律程序的灵魂，离开证据的证明作用，任何精巧的法律程序都将会变得毫无意义。”[56]通过运用多种方式开展调查，能够保证调查的全面性和准确性。同时，对于涉及重大公共利益、社会影响深远的行政复议案件，行政复议委员会应当公开审理，公开听取复议双方的意见，允许包括新闻媒体在内的社会各界旁听，以提高行政复议的社会公信力。

（二）回避机制。建立回避机制的目的是为了保证行政复议的公正性，避免复议案件审理受到案外因素的干扰。“回避制度的历史极为久远，英美普通法中自然公正原则的一项重要内容，就是要求‘任何人不能作为自己案件的法官’其旨意就在于防止偏私，从而确保法律程序及实体结果的公正性……然而，现行《行政复议法》却忽略了这一重要制度，从而在客观上加剧了复议的不公正性。”[57] 因为“基于人与生俱来的趋利避害的本性，行政机关工作人员在行使职权时有时可能会屈从于与其有利害关系成员的无理要求……失去公正而徇私枉法。”[58]因此，行政复议委员会成员和行政复议机构工作人员存在作为复议案件当事人、案件涉及其亲属或者其所在单位以及有充分证据证明存在偏私的情况之一的，应当主动申请回避；如果复议申请人认为案件处理人员与案件存在利害关系可能影响公正处理的，也有权申请其回避。

（三）合议机制。合议制是充分反映现代民主精神的一种重要制度，也是世界各国司法审判领域普遍采用的一项基本审判制度。合议制的基本原理是按照少数服从多数原则实行集体决策，以避免因个人的独断专行、主观片面所导致的不公正现象，因此，行政复议委员会审理复议案件时应当建立合议机制。按照公正性原则，行政复议委员会在召开复议案件审议会议时，应保证专家委员在出席的成员中超过半数，出席会议的全体成员平等参与案件的审理和评议，对复议案件充分发表意见，并按照少数服从多数原则进行议决。合议机制应成为我国行政复议委员会审理、议决复议案件的法定形式。

（四）多元化结案机制。我国现阶段，“各种矛盾、争议和纠纷，基本上都属于人民内部矛盾，仍然是人民根本利益一致基础上的矛盾”，[59]这就为通过和解、调解等方式化解行政争议奠定了理论基础，为建立多元化的行政复议案件结案机制提供了保障。适应新形势的需要，应当增强运用和解、调解方式解决行政争议的意识，将和解、调解贯穿于行政复议的全过程，为复议双方当事人自行和解创造条件，促进当事人与行政机关的相互理解和信任，最大限度地减少行政争议的负面效应。在采取和解、调解方式结案过程中，必须坚持当事人自愿原则，在不损害国家利益、公共利益和他人合法利益的前提下，引导双方当事人通过和解、调解化解争议。

（五）复议信息公开机制。“阳光是最好的消毒剂” [60]，“行政公开是现代民主理论和基本人权理论发达的结果，它是行政主体的法定职责，同时也是行政相对人的权利。行政公开的本质是通过一种法律程序实现对行政权的制约。”[61]因此，在我国行政复议制度改革中，应当建立复议信息公开机制。通过复议信息公开机制，不仅能够切实保障公民知情权，赢得复议双方当事人的信服，有效提高行政复议的社会公信力和权威性，充分彰显行政复议制度的公平和正义，真正取信于民，赢得人民的理解、信赖和支持。而且，将行政复议工作置于人民群众的监督之下，自觉接受社会各界的监督，既有利于强化行政复议工作人员的责任感，形成内外促动、自我加压的运行机制，又有利于提高行政执法机关对复议工作的重视程度，充分发挥行政复议的监督功能，进一步促进依法行政。同时，通过复议信息公开，能够使一个个鲜活生动的复议案例真实地展现在社会公众的视野里，有利于让更多的群众认识、了解、学会运用行政复议制度维护自身的合法权益，进一步提高社会的法治意识，是深入开展行政复议制度宣传教育，有效扩大行政复议的公众知晓度和社会影响力的重要渠道。在实践中，我们应当实现行政复议信息的全面公开，即不仅要公开行政复议制度的知识性信息，如复议机构职责、复议范围、复议管辖、办理程序、复议监督、责任追究等事项，而且要还公开复议办案人员，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私之外的复议案情和复议申请书、答复书、行政复议决定等法律文书，真正实现“阳光复议”。

七、行政复议委员会模式的制度保障

为保证行政复议委员会正常运行，充分发挥其公正、高效、便捷地解决行政争议的作用，还需要建立健全相关制度，为其提供具体有效的制度保障。除行政复议委员会运行机制中包含的多样化审理制度、回避制度、合议议决制度、多元化结案制度、复议信息公开制度之外，还应当建立以下基本制度：

（一）行政规范性文件独立复议制度。在我国社会转型时期，行政规范性文件作为各级行政机关行使职权、履行职责的重要形式和依据，在行政管理中发挥着实施法律法规、弥补法律体系不足的重要功能，如果规范性文件“在合法性和合理性上出了问题，对社会的冲击和影响是极为巨大的，所激化的矛盾也远比单个具体行政行为不当要强烈的多，对政府形象和权威的损害是极为巨大的”[62]，因此，加强对规范性文件的监督具有重要的现实意义。但是按照行政复议法规定，不能对规范性文件直接提起行政复议，只能在对具体行政行为提起行政复议时，对作为其依据的规范性文件附带提起复议。这种附带审查制度在实践中严重制约了行政复议对规范性文件监督作用的发挥，因此，在我国行政复议制度改革中，应当进一步扩大行政复议受理范围，明确规定对行政规范性文件可以独立提起行政复议。

（二）二次复议制度。两次复议制度是指申请人提起行政复议时，既可以向行政复议机关提出，也可以直接向作出具体行政行为的机关提出；由作出具体行政行为的机关受理的行政复议案件，该行政机关经审理认为应当撤销的可以直接作出复议决定，不予撤销的，应当转报行政复议机关审理。建立两次复议制度具有三个方面的价值，一是为作出具体行政行为的机关提供一次自我纠正机制，原行政机关可以借助这种制度及时纠正本机关违法或者不当的具体行政行为；二是为当事人提供便捷的解决行政争议的渠道，当事人可以直接向作出具体行政行为的机关提起行政复议，也可以向行政复议机关提出，为当事人通过更便捷的方式提起行政复议提供了选择机会；三是能够有效分解行政复议机关的复议压力。为保证两次复议制度的顺利实施，对于由原行政机关受理的复议案件，应当明确规定要向申请人出具加盖本机关公章的受理通知书，内容应当包含申请人在复议中的权利义务、提出复议的时间、提交的材料种类和数量等，并明确规定复议期限，以不超过10个工作日为宜，同时，对于经审理不予撤销的复议案件，原行政机关在将复议案件转报行政复议机关时，应当将有关复议案卷完整上报。

（三）行政复议人员资格制度。行政复议作为一项解决行政争议的专门制度，其性质决定了不同与一般的行政工作，不仅需要复议人员具备丰富的法律知识，而且还需要其熟悉行政管理工作，因此，在我国行政复议制度改革中，应当建立行政复议人员任职资格制度，努力打造一支高素质、专业化的稳定的行政复议队伍，充分发挥专职行政复议人员的作用，为我国行政复议制度的贯彻实施提供基本的队伍保障。

（四）行政复议考评和责任制度。建立科学合理的考评和责任机制，有利于进一步提高行政复议人员的积极性、主动性和创造性，有利于增强工作责任感。在实践中，既要健全完善行政复议工作考评标准和方式方法，又要真正落实奖惩制度。通过客观、公正地考评，对在行政复议工作中取得突出成绩的人员给予奖励，对不依法履行复议工作职责，影响行政复议工作正常开展，甚至损害当事人合法权益，造成不良社会影响的，要依法追究其相应责任。

（五）行政复议机关不为被告制度。行政复议作为我国解决行政争议的一种行政救济制度，其性质决定了行政复议机关在复议活动中发挥的是居中裁判功能。我国行政诉讼法第二十五条第二款 “经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”的规定，直接将行政复议机关的复议行为等同于具体行政行为，忽视了行政复议机关的复议行为与行政诉讼行为同样具有居中裁判的性质。“这样的制度规定引发了行政复议机关在办理行政复议案件时的种种顾虑。行政复议机关因怕当被告，对于行政复议申请能不受理就不受理，能维持就维持，致使行政复议渠道不畅，行政复议的公信力到打击”[63]，严重制约了行政复议制度作用的发挥，需要进一步改革。对于改革方案，法学界和实务界存在不同的意见。有的主张对于经过行政复议的案件，当事人提起行政诉讼时一律以行政复议机关为被告，通过强化行政复议机关的责任进行解决。有的则主张，“行政复议作为第三方居中裁判的纠纷解决机制，复议机关不应当成为行政诉讼的被告。”[64]国外经验也证明了这是一种有效的解决办法。“韩国行政复议法明确规定，当事人不得对行政复议裁决再申请行政复议，也不得对行政复议裁决提起行政诉讼，只能以原行政行为为对象提起行政诉讼。这样，行政复议机关并不因其作出的行政复议裁决而当被告，从而突出了行政复议的救济职能……使行政复议机关可以专注于如何通过行政复议渠道充分地救济国民的权利。”[65]因此，在我国行政复议制度改革中，应当与行政诉讼制度改革联动，从建立统一、协调的行政救济制度体系出发，借鉴国外成功经验，建立我国行政复议机关不为被告制度，规定行政复议申请人对行政复议结果不服的，一律以作出原具体行政行为的行政机关为被告，“废止行政复议机关当被告的规定，彻底消除行政复议机关的后顾之忧，使其能更加客观公正地审理行政复议案件，同时也有利于行政复议制度与国际接轨。”[66]