【摘要】：为了让权力公开透明运行，政务公开制度已成为许多现代国家的选择。因为,它将有助于提高政府工作的透明度和公信力,对行政权的运行进行有效的监控。施行这一制度,是我国完善权力制约和监督机制的重要举措，也是发展社会主义民主政治的重要内容。

　　【关键词】：政务公开 权力负效益 权力运行流程

　　政务公开，是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政事务的事项向社会公众或特定的个人公开，使其参与讨论和决定国家事务、社会公共事务和公益事业，对行政权实行监督的原则或制度。其中让行政权力公开透明运行，推动行政机关对其依法行使的权力，从依据到决策、执行、结果实行全过程动态公开，实现阳光行政是政务公开的重要内容，是深化政务公开的关键性措施。

　　大力推进政务公开建设，全面贯彻落实《政府信息公开条例》，是当前一项重要而紧迫的任务。党和国家非常重视通过政务公开让行政权力公开透明运行，党的十七大报告提出:“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”“要将完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力作为我国当前完善权力监督与制约机制的重要环节。” 温家宝总理在今年的《政府工作报告》中再次重申，“要深入推进政务公开，完善各类公开办事制度和行政复议制度，创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。”深刻理解和实践上述论断，对于提高党和国家工作的效率和公信力，防止腐败的滋生和蔓延，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，具有十分重要的意义。

　　一、影响行政权力公开透明运行的主要因素

　　（一）权力的负效应

　　权力的负效应，是指权力偏离正常的运行轨道，对公共目标和公共利益造成危害，阻碍社会经济政治文化事业的发展。恩格斯所说的“政治权利会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费”， 指的就是权力的负效应。

　　权力的主体都是人，都体现着人的意志，而人又都具有为人所固有的认识与道德发展的局限性，这就使权力潜在的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性和腐蚀性都随时有转化为现实的可能。一是权力行使者把私人目标渗透到决策过程之中，引起权力的异变；二使权力的行使者把个人的好恶渗透到决策过程之中,导致决策的失误。权力异变和决策失误虽然性质不同，但两者都会对社会发展产生相应的破坏作用，而且这种破坏作用的大小与产生它的权力的大小往往成正比。无数事实向人们昭示这样一个真理：不应有绝对的权力，凡权力都应受到监督和制约，不受监督和制约的权力是堕落和腐化的权力。

　　（二）民主参与机制不完善，制约监督机制不健全。

　　权力制衡有利于保证社会管理的有效运行，防止权力滥用。权力本身有腐化、滥用和倒向专制的可能，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。无论是个人还是集体，在没有约束的情况下，都有滥用权力的风险。要防止权力的滥用。“要防止滥用权力，就必须以权利制约权力”，“从我国权力监督的结构来看，自上而下的监督代替了平行制约的监督和自下而上的监督，造成了不少监督环节的空挡和误区。现代政治学已经证明，任何一个健全的民主社会，其监督指向都应当是自上而下、平行和自下而上的有机统一、平衡配置，不能够畸轻畸重或强弱过分悬殊。否则，就会使监督在失衡状态下运行，从而加大权力的负效应。从权力监督的实效来看，监督权受制于执行权，专门的监督机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节的“弱监”和“虚监”。监督本身就是外在的强制，而不是行为人内在的道德约束，所以它客观上要求监督主体与监督客体不能共存于一个组织单元之中，要有相对超然独立的地位。从权力监督的内容来看，过于重视监督违法违纪，疏忽监督决策环节，追惩性的事后监督难以纠正和避免决策的重大失误。因此监督既注重惩处，又注重预防，做到标本兼治、综合治理才是完善之策”。

　　二、深入推进行政权力公开透明运行的路径选择

　　（一）行政权力公开透明运行基础工作：梳理权力事项，确保权力运行的合法性、公开性

　　开展行政权力公开透明运行工作，首要的是从梳理行政权力入手，把“谁有权、有哪些权”搞清楚，将权力置于阳光之下，实行阳光操作，克服权力行使中的随意性、主观性和隐蔽性，解决以往行使权力的“暗箱操作”，促进行政机关公职人员干净干事、高效办事。

　　（二）行政权力网上公开透明运行关键环节：重塑行政流程，力争自由裁量权标准化、最小化

　　推进行政权力运行公开透明，必须重塑行政权力流程，规范权力运行的程序，通过规范工作流程、严格过程控制、实施流程再造，积极推进电子政务，最大程度地限制自由裁量权，解决权力运行过程中的随意和滥用问题。一是编制流程图。权力运行流程图应依据法定程序结合具体运行流程编制，按照合法、合理、优化、完整的基本要求，明确每个承办岗位的职责，细化工作内容，设定工作时限，完善相应文书，健全监督机制。 二是细化裁量标准。权力的依据有的规定比较原则、缺少可操作性，如很多行政处罚事项，有的规定比较宽泛，操作上有很大随意性。为此，就必须通过对特定事项裁量标准的细化固化，将对应法律、法规、规章规定的行政处罚种类、幅度，量化为若干裁量阶次，构建相对稳定的违法行为阶次与裁量阶次相对应的量罚体系，作为行政处罚裁量的具体标准来实现可操作性和公平性。对行政许可裁量标准的细化就是将许可办理流程中每个工作点所要适用的法律法规等依据进行梳理，以便于各工作点对照，同时还能限制行政许可自由裁量的空间，使行政许可的审查透明化。　　

　　（三）行政权力网上公开透明运行重要节点：发挥监督功能，确保权力运行监管全覆盖、全程化

　　从近年来查处的违法违纪案件看，最容易产生腐败的是在行政审批、资金支配等重要权力的行使环节，最突出的表现就是利用权力搞暗箱操作和私下交易，最根本的原因就在于对权力的行使缺乏有效规范和监督。行政权力网上公开透明运行为强化权力监管、遏制权力滥用提供了保障，通过建立一套程序规范、结构合理、操作性强的行政权力运行系统，建立行政权力数据库，实现信息采集、流程监控、自动预警、绩效评估、异常处理以及实时报送等功能，对政府信息公开、行政权力运行情况进行实时监控监察，加强对权力运行的有效监督。

　　一是实行权力事项静态管理和动态调整相结合。根据行政权力梳理的结果对行政权力事项数据库、法律法规库、裁量标准库等进行管理。在部门提出行政权力变更时，对行政权力变更申请、审核、批复、调整、生效的过程进行管理，并根据权力变更生效时间进行控制。　　

　　二是突出权力事项运行过程监督。加强流程监控，通过自动采集行政权力网上运行过程的详细信息，对权力行使的时效性、流程合法性、上传信息的完整性等内容能自动发现、提醒，实现对行政权力行使的全过程监控。监控人员根据授权，可以随时查阅并监控行政事项受理、承办、审核、批准、办结全过程的信息。

　　三是注重权力事项运行结果监督。实行重大行政处罚决定备案审查制，确定重大行政处罚决定备案的业务过程，确定重大行政处罚决定的范围。对职能部门在业务系统中发生的行政复议与行政诉讼情况进行记录。

　　三、进一步发挥政务公开对行政权力公开透明运行的规范作用

　　为了使政务公开在行政权力公开透明运行更好地发挥作用，有必要从政务公开制度自身完善的角度，研讨政务公开的助推力、制度化等问题。

　　（一）鼓励社会参与

　　政府信息公开制度的实施效果与公民对行政信息的渴望以及为此而行动的强度与水平成正比。现代社会之所以需要公众参与，就是因为“政府”不完美，单纯依靠政府自身约束权力，是难以长期奏效的。单个个体无法与国家的力量相抗衡，而个体的联合的力量却是任何政府机构不可忽视的。随着公民社会的日益壮大，由公民组成的社会团体、非盈利组织以及信息灵通、具有批判性且对行政合法性感兴趣的公共舆论,出于维护自身利益或公共利益的需要，对政务公开可以起到推动和监督的作用。

　　媒体具有深入调查获得第一手材料和深度报道的能力，在提高行政权力运行的透明度方面可以扮演重要角色；媒体提供的信息具有即时性、动态性和讨论性有时还有修正性。如果公民同时获得政府公开的信息与市场化媒体的信息，两种信息之间的互校功能将保证信息的透明、公正、真实。舆论是人们对社会生活本身诸多方面的综合性看法，它体现了公众的意志,反映了人心的向背。因而，它可以对公民的言行产生诱导和规范的作用。英国著名学者边泌曾经对公众舆论在政治生活中的作用做过精辟的论述。他认为:公共权力的行使容易受到透惑公共舆论的监控作用是必不可少的。由全体公众构成的法庭是不会受到腐蚀的，它与其他的法庭相比更加开明、更加权威、更加重要、更能够凝聚民族的智慧和体现社会正义。它决定着公民的命运,它所做出的处罚任何人无法逃避。

　　（二）提高制度化水平

　　一是进一步完善政务公开法律制度。只有在信息公开化有效存在的前提下“众目睽睽”才能够成为制约权力不被滥用的有力手段。一些行政部门对于不予公开的内容享有较大的裁量权，公众真正关心的信息由于得不到法律的制度性保障，仍然处于不公开的状态。缺乏有力的制度性制约的信息公开通常缺乏足够的动力。政务公开的推进必须依靠法律加以体现和保障，世界大多数国家都通过立法来规范政府的政务公开行为。此我国应吸收借鉴国外有益的立法成果，加强法律制度建设，积极探索推进政务公开的立法工作，逐步把政务公开纳入法制化轨道。要加快制定《政府信息公开法》，这是至关重要的。同时与政务公开相关的许多法律法规需要也应通过全国人大来调整和完善。如《中华人民共和国保守国家秘密法》等都需要做出相应修改，使政务公开工作相关法律法规协调一致。我国政务公开的立法方面也应采取排除式的立法模式，坚持公开为原则不公开为例外，减少政府信息公开的随意性。如韩国的情报公开法的第7条规定了八种非公开的信息，日本的信息公开法也确定了公开范围的六个方面的例外。而《中华人民共和国政府信息公开条例》规定中将政务公开的主体分为县级以上各级人民政府及其部门、设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门和乡（镇）人民政府，并分别规定三个主体政务公开的范围，这样的规定就增加了政务公开的随意性，不利于政务公开的发展。

　　二是建立健全政务公开评议制度。把政务公开纳入社会评议政风、行风的范围，组织公民对政务公开的内容是否真实、准确、全面，时间是否及时，程序是否符合规定，制度是否落实到位等进行评议。政务公开的评价体系应包括：一是评价标准。对政务公开的范围、内容、形式、程序、时间、责任等方面要做更为细致、科学的规定，公开内容既要有定性要求，也要有量化标准，自上而下，责任明确，使每个办事人员都能做到办事有标准。二是评价方法。结合我国政务公开实际应该做到四个结合：群众评议和组织评议相结合；定期考评和不定期考评相结合；经常性考评和专项性考评相结合；专门机构考评和相关机构考评相结合。三是评价结果的使用。将评价结果作为部门和单位工作完成情况和干部任职、奖惩的重要依据，对评价过程中出现问题的单位，要及时向有关部门提出整改措施，对评价结果较差的单位、部门严格进行责任追究，并将这一过程公之于众。