[摘要] 行政赔偿制度是行政法制的重要组成部分，也是国家赔偿制度的重要内容。我国行政赔偿制度自建立以来功用甚大，但随着社会的发展, 我国现行的行政赔偿制度已经凸显出不少缺陷,很难满足行政赔偿司法实践的需要,因此有必要对其进一步完善。通过建立科学的行政赔偿归责原则体系、扩大行政赔偿的侵权行为范围和侵权损害范围、提高赔偿标准、适当采用惩罚性和补偿性标准、完善行政赔偿程序等措施，可使行政赔偿制度更好地发挥功用。

　　[关键词] 行政赔偿 归责原则 赔偿范围 赔偿标准 赔偿程序

　　国家赔偿制度自19世纪70年代产生时起，就吸引了众多学者的眼球。我国的国家赔偿制度建立较晚。1994年通过的第一部国家赔偿法，是我国国家赔偿法律制度发展史上的重大进步。但从目前情况看，行政赔偿法律制度的发展已落后于我国社会发展，已不能完全适应社会发展的需要。在全面贯彻落实科学发展观、加快法治政府建设步伐的时代背景下，行政赔偿法律制度更需进一步完善。

　　一、我国行政赔偿的相关法律规定

　　从立法上看，新中国最早规定国家赔偿内容的是1954年1月的《海港管理暂行条例》。“54宪法”以根本法的形式确立了国家赔偿法律制度，但是1957年以后由于受到“左”的路线的影响，国家赔偿制度被否定，“75宪法”和“78宪法”完全没有涉及国家赔偿制度。1982年12月4日现行宪法获得通过，再次重申了国家赔偿原则。

　　“82宪法”第41条第三款规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”根据现行宪法规定，获得行政赔偿必须根据具体的法律规定，公民不能直接依据宪法取得行政赔偿。这一宪法规定为以后专门的行政赔偿立法提供了直接依据，同时也提出了立法任务。

　　1989年4月通过的《行政诉讼法》中专章规定了行政机关的“侵权赔偿责任”，对行政赔偿责任的主体、承担赔偿责任的条件、赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿经费等问题都作了规定，这标志着我国的行政赔偿制度在立法上已经初具规模，但是这并非专门的行政赔偿法律，规定相对简单，行政赔偿法律规范体系并未完全形成。1994年5月12日通过的《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”并且，规定了行政赔偿的赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准等内容。这标志着我国国家赔偿制度正式全面建立。

　　根据法律规定，我们可以对行政赔偿作如下理解：行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。（1）行政赔偿是由国家行政机关及其工作人员的侵权行为引起的。侵权主体的特定性是行政赔偿区别于其他赔偿责任的主要根据。民事赔偿是平等的民事主体之间因民事侵权行为造成的赔偿；司法赔偿是具有司法职能的国家机关及其工作人员的侵权行为引发的赔偿，司法赔偿与行政赔偿都属于国家赔偿；一般来说，很少有国家在法律中明确规定对国家立法行为造成的损害不承担赔偿责任，但往往在判例和习惯上将之排除在赔偿范围之外。不过在有的国家则存在一定条件下的“立法赔偿”问题，如法国。（2）行政赔偿是行政机关及其工作人员违法行使职权引起的。也就是说，引起行政赔偿的行为必须是行政机关及其工作人员行使职权的行为引起的，并且这种行使职权的行为是违法的。我们也可以这样理解：行政机关及其工作人员的非职权行为，或者造成损害的合法职权行为都不引发行政赔偿问题。（3）行政赔偿的责任主体是国家。国家赔偿责任也并非自始就有，其产生经历了“公务员个人责任”、“代位责任”和“国家责任”三个发展阶段。国家与行政机关及其公务人员的关系决定了国家的赔偿责任主体地位。行政机关及其工作人员代表国家，以国家的名义实施行政管理，其行为的法律后果归属于国家。行政赔偿是一种国家赔偿责任，主要表现在：赔偿费用由国库支出，列入各级政府财政。（4）行政赔偿以公民、法人或其他组织的合法权益受到损害为前提，并且合法权益受到损害的原因是行政机关及其工作人员违法行使职权。行政机关及其工作人员合法行使职权造成行政相对人权益受损的，或者虽然行政机关及其工作人员违法行使职权但并未造成损害的，不发生行政赔偿。这里就涉及到行政补偿等其他救济措施。

　　二、行政赔偿制度存在的法律问题

　　（一）归责原则单一

　　《国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。由此我们可以看出我国行政赔偿制度采取的是违法归责原则。

　　该归责原则存在的问题有：

　　第一，对“违法”的解释不明确，理论上对“违法”含义的广义解释在实践中却被转化为狭义的“违法”,这造成了一些应当属于行政赔偿范围内的,却以此逃脱了赔偿责任,不利于受害人权益的保护。理论上主张行政赔偿的归责原则是违法归责。学者一般都认为,违法的含义包括以下几个方面: (1) 行政侵权主体的行为违反了法律、法规、规章及其他具有普遍约束力的规范性文件；(2) 行政侵权主体的行为虽然没有违反上述文件的明确规定,但它违反了法的原则精神；(3) 行政侵权主体没有履行对特定人的职责义务或违反了对特定人的职责义务；(4) 行政侵权主体在行使自由裁量权时滥用职权或没有尽合理的注意。广义的“违法”解释在中国没有制度与传统理论基础,仅是理论上一种可贵的努力,实际运用中可操作性不强。而狭义违法规则不能完全包括行政主体有过错下的责任问题,不符合一般的侵权责任原理。违法归责原则使我国行政赔偿制度进入了进退维谷的境地。

　　第二，一元化的违法原则不适应实际需要，难以全面保护公民、法人和其他组织的合法权益。目前，行政机关及其工作人员的侵权行为呈现出形式多样化的特点。如：自由裁量行政行为中合法但不合理而给行政相对人造成损害；处于行政机关管理下的公共设施存在危险致使公民、法人或其他组织合法权益受到损害。在这样的情况中，行政机关及其工作人员并未违法，但其行为却造成了损害。如此一来，继续运用单一的违法归责原则确定行政赔偿责任显然不利于全面保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

　　（二）赔偿范围偏窄

　　根据《国家赔偿法》的规定，可以如下概括：

　　首先，行政赔偿的侵权行为范围包括：第一，侵犯人身权的情形：违法拘留或违法采取限制公民人身自由的行政强制措施；非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由；以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡；违法使用武器警械造成公民身体伤害或死亡；造成公民身体伤害或死亡的其他违法行为等等。第二，侵犯财产权的情形：违法实施罚款, 吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚；违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施；违犯国家规定征收财物、摊派费用；造成财产损害的其他违法行为等等。

　　其次，行政赔偿的侵权损害范围主要有物质损害和精神损害。

　　与此相对应，笔者认为赔偿范围偏窄之处体现在：

　　首先，在侵权行为范围方面：

　　一是《国家赔偿法》只注重行政作为行为，对行政不作为导致损害引发的赔偿问题却没有规定。只有最高人民法院《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》中规定:“由于公安机关不履行法定行政职责, 致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的应当承担行政赔偿责任。”尽管这一司法解释在一定程度上弥补了国家赔偿法立法上的不足，但其适用对象只有公安机关，缺乏广泛性。

　　二是长期以来, 我国行政法学界已形成普遍的共识, 即对抽象行政行为不能请求行政赔偿，国家赔偿法也未规定对抽象行政行为可以请求行政赔偿,行政诉讼法又明确将抽象行政行为排除在人民法院的司法审查范围之外。但事实上,抽象行政行为不仅会造成行政相对人合法权益的损害, 而且还会比具体行政行为造成更严重的损害。

　　其次，在侵权损害范围方面，现行的国家赔偿法虽然规定了行政机关违法行使职权侵犯公民人身权和财产权的，应当赔偿，但赔偿只限定在医疗费、误工费收入、残疾赔偿金、死亡赔偿金、丧葬费等直接损失的范围内，并没有包含精神损害赔偿的内容。对于精神损害，只是规定在侵权行为影响的范围内，为受害人“消除影响，恢复名誉，赔礼道歉”。可见, 我国的国家赔偿法并未完全否定精神损害赔偿。在实务中，该项法律制度存在着较大缺陷: 第一, 对精神损害赔偿没有作出明确规定；第二,对精神损害采取的是附着于人身权利损害之上的方式, 没有将精神损害作为侵权损害的一个独立的损害类别加以保护；第三, 行政侵权精神损害的保护范围仅包括名誉权和荣誉权, 保护范围太窄；第四, 精神损害的保护方式只有消除影响、恢复名誉和赔礼道歉, 没有规定对精神损害给予金钱赔偿。

　　（三）赔偿标准偏低

　　根据《国家赔偿法》第四章的规定，我国现行的行政赔偿制度只是对直接物质损失进行赔偿，并且其中的赔偿标准是“抚慰”性的。在已被裁定获得国家赔偿的案件中,人们对过低的赔偿金意见最大,有当事人认为给予的低额是对他们的再次“羞辱”。我国行政赔偿制度刚建立的时候经济水平较低,国家财力有限,以及当时立法者对赔偿制度的认识。这个标准旨在保障公民最基本的生存需要。随着国家经济的发展人们生活水平的不断提高,国家赔偿标准应也该不断提高。

　　三、完善我国行政赔偿制度的思考

　　（一）构建归责原则体系

　　如前所述，我国现行行政赔偿制度采用的是违法归责原则。这一单一原则难以适应行政赔偿法律制度的适用和发展。行政赔偿归责原则应该是适用于不同领域的归责原则所组成的体系，而非现行单一的违法归责原则。

　　行政赔偿归责原则体系的构建与行政赔偿的范围有密切的联系，突破现行《行政诉讼法》中具体行政行为合法性审查原则的束缚，才能考虑构建归责原则体系。

　　首先，违法归责原则——适用于具体行政行为和行政不作为。依法行政是行政法领域的基本原则之一，它要求行政机关作出具体行政行为时应当符合实体法和程序法。如果该行政行为违法，对相对人权利造成损害，行政机关则应当承担赔偿责任。行政不作为是指行政机关负有作为义务却没有作为或延迟作为。不作为一旦构成就包含了违法性。当行政机关对是否启动行政程序没有自由裁量权时，不作为构成与否很容易判断。但当行政机关对是否启动行政程序有自由裁量权时，对没有启动行政程序是否构成不作为的判断就有一定难度。

　　其次，过错归责原则——适用于事实行为和合法但不合理的自由裁量行为。事实行为的作出由于多数缺乏法律要件的规定，行为的违法性很难确定。而缺乏正当性的裁量行为本身就属于行政机关自由裁量权的范围，形式上合法但欠缺正当性，不属于违法的情形。因此，采用单一的违法归责原则难以实现全部行政侵权的救济。

　　第三，过错推定归责原则——适用于受害人失去人身自由状态下权利遭受损害的情形。过错推定是指如果受害人能够证明自己受到的损害是由加害人所致，而加害人不能证明自己没有过错，则推定加害人有过错并承担赔偿责任。过错推定责任主要在民法中适用，而且我国对在那些领域适用该原则有明确规定。过错推定归责原则实质上是利用了举证责任倒置的技术，使加害人承担更多的举证责任。行政赔偿请求人本就处于弱势，采用该原则更利于保护行政赔偿请求人的权利。

　　第四，危险责任原则——适用于公共设施致害得情形。公共设施指由行政主体设置或管理,供公众使用的设施,包括公路、桥梁、铁路、码头、堤防、机场、自来水厂等。这些设施设置或管理上存在漏洞,并且造成当事人合法权益受到损害的,相应机关应当承担责任。行政机关有义务将这些设施出于完全可供大众使用的义务,以防止危险和危害的发生。只要根据公共设施的构造、性质等客观状况判断其欠缺通常应有的安全状态,即可认定共有公共设施设置或管理存在缺陷。根据危险责任原则行政主体负担赔偿责任,是由于行政主体所作出的某些行为或所保管的某些物体具有危险。

　　（二）扩展行政赔偿范围

　　在行政侵权行为范围上增加对行政不作为和抽象行政行为的立法，并在行政侵权损害范围上完善对精神损害赔偿的规定。首先,在立法上应明确规定对行政侵权精神损害进行赔偿, 使行政侵权精神损害赔偿具有直接的法律依据,实现国家赔偿法保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利的立法宗旨；其次,明确行政侵权精神损害赔偿的原则, 在消除影响、恢复名誉和赔礼道歉的基础上, 给予金钱赔偿；再次, 对行政侵权精神损害赔偿范围的确定, 应当借鉴西方发达国家以及我国民事侵权精神损害赔偿的相关规定, 扩大行政侵权精神损害赔偿的范围, 可以考虑对权利主体受到行政侵权致精神损害的下列权利予以救济: 一是生命健康权, 二是名誉权, 三是姓名权、肖像权；最后, 确定行政侵权精神损害赔偿金的数额。尽管在人身侵害案件中, 精神损害赔偿具有个体化的特点, 对于受害人遭受的痛苦、紧张、侮辱和失去的快乐等没有固定的标准和方法,精神损害赔偿金的确定主要取决于法官的“良心”, 法官对于精神损害赔偿金的数额确定有很大的自由裁量权, 但一般来讲, 应当考虑以下因素: 一是受害人精神损害的程度和后果；二是侵权人的认错态度和受害人的谅解程度；三是进行诉讼时和受害人所在地的经济状况；四是受害人的社会地位、职业特点、造成的社会评价以及受害人自身的感受等；五是国家的财政状况。

　　（三）提高行政赔偿标准

　　目前我国行政赔偿的标准主要是依据《国家赔偿法》第四章的相关规定。十五年后的今天的经济发展水平已有了大步提高，人民的思想政治水平和文化素质也异于从前，若仍依据十五年前的标准进行赔偿，就难怪会有人认为给予的低额是对他们的再次“羞辱”。政府赔偿的标准概括起来有三种:一是惩罚性标准(高标准) ,二是补偿性标准(一般标准) ,三是慰抚性标准(低标准) 。我国现行行政赔偿制度采用的主要是慰抚性的标准，应该考虑予以适当提高。可以就不同情形采用不同的赔偿标准。

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