摘要：2008年黑龙江省政府发布了《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》，为全省法制系统审查规范性文件提供了重要的法律依据。本文旨对规范性文件制定过程中的制定主体、制定权限、制定程序到发布后的备案审查、监督检查等方面经常出现的问题进行剖析，并提出相应的解决方案。

　　关键词：规范性文件 制定 建议

　　通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义的规范性文件，一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。狭义的规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件（通常所说的“红头文件”），本文旨在狭义的层面进行分析。

　　一、规范性文件制定发布以及备案中存在的问题

　　一是规范性文件性质界定不清，制发主体不明。

　　从规范性文件所约束的主体来看，规范性文件应该是对外发布的，并且能够反复适用的对公民、法人、其他组织具有普遍约束力的文件，而行业管理规范，企业内部管理规程等就不应该纳入规范性文件所调整的范围。目前，规范性文件的制定主体非常广泛，有各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门，人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。但是依据《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》以下简称《规定》，只有各级人民政府、县级以上人民政府派出机关、县级以上人民政府工作部门，依法授予行政管理权的组织、机构可以制定规范性文件，实际工作中，很多地方很多行业为了工作管理的需要，以临时机构、没有行政职能的企事业单位的名义制定文件，就不应该属于规范性文件的范畴。

　　二是规范性文件内容重复、越权制定，职能交叉。

　　首先，制定规范性文件应具备必要性和可行性的特征。规范性文件应该是行政机关为了进行行政管理，规范行政行为，在没有上位法规定，或者上位法规定的比较原则，操作性比较小，确有出台的必要，确实能够解决相应的问题而制定和发布的，不能单纯为了完成上级交办的工作任务，为了应付上级检查，而简单、机械的将上级的文件进行照搬照抄，这样就失去了制定规范性文件的根本目的，不能起到行政机关依法进行行政管理，规范行政行为的效果。其次，规范性文件的内容不能越权，根据《规定》第八条要求，制定的规范性文件不能有以下内容：行政许可以及面向社会实施的非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政事业性收费，但省人民政府以及省政府财政和省物价部门按照法定权限设定的收费事项除外；行政征用；依法应当由法律、法规、规章或者上级机关设定的其他内容。没有法律、法规、规章为依据，规范性文件不得规定限制公民、法人和其他组织的权利或者增加公民、法人和其他组织的义务的内容。再次，规范性文件的内容在其适用的区域内，应同其他部门制定的规范性文件所涉及的职能不能重复和交叉，若内容出现重复，不能协商不能达成一致，应报共同的上级进行协调，以保证规范性文件在具体运行中能够同其他现行有效的文件保持协调一致。

　　三是规范性文件制发过程随意，程序失当。

　　规范性文件的制定因为具有准立法的性质，国家暂时没有这方面的具体规定，但是我省在参照《立法法》、《规章制定程序规定》等法律、法规的基础上，制定了《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》，使我省各级政府和行政部门在进行行政管理，制定相应规范性文件的时候有据可循，根据《规定》的要求，起草规范性文件的行政部门或者所属机构应当对制定规范性文件的合法性、必要性和可行性进行调查研究，并对所要解决的问题、拟确立的主要制度或者主要措施进行充分论证；起草部门作为行政管理依据的规范性文件，应当广泛听取公民、法人或者其他组织以及有关机关、专家的意见；涉及重大事项或者关系到人民群众切身利益的，起草部门应当采取召开座谈会、论证会、听证会或者将起草的规范性向社会公布等方式征求意见。起草部门应当对公民、法人或者其他组织以及有关机关、专家提出的意见予以研究处理，并向规范性文件制定机关说明采纳意见的情况；对规范性文件的内容存在分歧意见的，起草部门应当进行协调，对未采纳的意见应当说明理由，经协调仍存在分歧意见的，应当报请制定机关协调或者裁定。而工作实践中，有些部门并不履行上述的程序要求，起草规范性文件不做必要性可行性的调查，不召开座谈会、对于涉及群众切身利益的事项不召开论证会，不举办听证会，不向社会公布行求意见，有的召开座谈会，听证会，也只是流于形式，召集面不全不宽，向社会征求意见形式单一，不能使公民、法人、其他组织充分发表意见和建议。只是几个相关人员闭门造车，由行政首长签发后，就开始实施。

　　四是备案审查，监督检查浮在表面，效果不佳。

　　做为抽象行政行为的事后监督的一种重要方式，备案审查工作是必不可少的。按照《规定》的要求，制定机关的办公部门、办公机构应当自规范性文件发布之日起十五日内，将规范性文件上报备案。不少部门和机构，规范性文件起草部门与审查部门同备案部门职责不清，工作出现脱节现象，负责规范性文件起草的行政部门法制机构职能作用发挥的不好，文件初审不严，甚至有的没有经过行政执法部门法制机构的审查，直接报送到政府法制机构，起草说明过于简单，对于拟出台的规范性文件的必要性和可行性表述不清，理由不充分。规范性文件出台后，报送法制机构进行审查，审查流于形式，只是从文件是否设定了行政处罚，行政许可等浅层次进行审查，对于明显违法的文件能够指出并责令改正，对于可出可不出，无出台的必要性可行性的规范性文件审查把关不严，对于有问题的规范性文件发回后，不能及时跟踪反馈意见。规范性文件清理定期清理工作开展的不好，从而时常会出现部门之间的文件职能交叉，应失效的文件与新出台的文件打仗。使政府和行政部门的威信受到影响。

　　二、 规范性文件制定、备案审查工作的几点建议。

　　一要在起草制定规范性文件时集思广益，有理有据。

　　为了提高工作效率，避免重复劳动，首先要界定文件的性质，对于内部管理的文件直接告知可以直接由办公部门行文，属于规范性的文件，由法制部门审核把关。起草部门对于拟出台的规范性文件，要提供所依据的相关法律、法规、规章及上级的行政规范性文件，使制定的规范性文件有据可循，避免文件内容有违法自行设定管理权限情况的现象发生；其次应在确保合法性的前提下，采取多种合法合理形式，广泛地征求各方面的意见，最大限度地吸收利益相关人的合理化建议，集思广益，增强行政规范性文件的民主性，提高合理性和可操作性，具有充分的必要性和可行性，对于规范性文件拟要解决的问题及采取的主要措施是否具有针对性，使制定出来的行政规范性文件更切合实际工作的需要。

　　二要严把规范性文件审核关，避免抽象行政行为源头违法。

　　做为规范性文件的审核部门，法制机构承担着繁重而细致的工作，不仅要求法制机构人员要具备高素质的法律素养，熟悉全方位的法律知识，而且要求法制人员要有高度的责任心，如果由于法制人员把关不严，允许违法或不合理的规范性文件出台，将会给公民、法人、其他组织的合法权益造成侵害，乃至对社会产生不安定的负面影响。法制机构工作人员首先需要审查出台规范性文件起草的必要性和可行性，对于可出台可不出台的，只是为了上传下达某项工作精神的文件，应当建议起草部门不出台；其次对于文件涉及几个部门管理权限，要审查是否经过所有相关的部门的同意和认可，产生分歧的是否已经协商一致，是否同其他规范性文件有重复或交叉的情况；最后要对规范性文件的文字、结构、形式等进行细致的审查，以免因为结构或名称的错误产生理解上的不一致。

　　三要集体审议，严格执行规范性文件实施前公示制度。

　　为了实现民主和集中的统一，充分保障公民、法人、其他组织的知情权。树立规范性文件的公正性、公开性和权威性。规范性文件经过法制部门审核把关后，需要由领导集体审议通过，并由政府或部门负责人签批并向社会进行公示。 根据《规定》的要求，作为行政管理依据的规范性文件应当自发布之日起三十日后施行，但发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和政策的执行或者不利于保障国家安全、重大公共利益的除外。规范性文件文件的制发部门在规范性文件正式实施之前，要通过各种便利和群众容易知晓的途径，对规范性文件进行公布和公示，制定机关未按照规定向社会公布的规范性文件，不得将其作为行政管理的依据，制定机关将未公布的规范性文件作为行政管理依据的，公民、法人和其他组织可以拒绝执行，并有权向制度机关的本级或者上一级人民政府办公部门举报。

　　四要按照备案、及时审查，做好规范性文件事后监督。

　　根据《规定》的要求，制定机关的办公部门、办公机构应当自规范性文件发布之日起十五日内，将规范性文件上报备案。备案审查机关的法制机构应当于每季度的第二个月在本级政府公报、网站上公布上一季度备案规范性文件目录。接受备案的法制机构首先要对备案的规范性文件是否及时上报上级法制部门进行登记，其次要审查备案的规范性文件是否符合备案文件的形式要件，最后要审查备案的规范性文件内容是否合法有效。是否有违法设定行政管理权能，违法设定行政处罚、违法设定行政许可等项内容，如有涉及，限期责令规范性文件制定部门及时纠正，保证所辖区域不存在违法的规范性文件。随时进行抽查，发现存在问题，及时纠正，避免因规范性文件的违法而造成具体行政行为的无效。

　　五要开展定期不定期的文件评估和清理，保证现行规范性文件合法有效。

　　规范性文件的评估应当遵循依法适时、客观真实、公开透明、民主参与的原则。规范性文件的清理应当坚持日常清理与定期清理，专项清理与全面清理相结合的原则。法制机构可以采取多种形式多种渠道，广泛征求社会各界的意见和建议，对规范性文件的合法性、合理性和可行性，实施成本和效益等方面进行全面系统分析，经清理和评估后发现规范性文件已被新的法律、法规、规章、政府或者上位行政规范性文件替代、修改的；与法律、法规、规章政策或者上位规范性文件规定不一致的；因任务完成等原因而自然失效的。视情况作出修改、废止，确保现行的规范性文件合法有效。

　　在依法行政过程中，规范性文件的制定、备案审查工作显得尤为重要，工作量也很繁重，其作用也不容忽视，为了保证出台的行政规范性文件的质量，保证抽象行政行为合法有效，确保具体行政行为公平、公正，依法行政整体水平进一步提升，制定和有效落实规范性文件的各项制度是非常必要的。