立法是法治的基础，立法的质量决定着法治的质量。早在古希腊，亚里士多德即对理想的法治状态进行过这样经典的描述:“制定的法律得到很好的遵守，而大家遵守的法律又是制定的很好的法律。”在强调有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的过程中，我们日益感知到立法质量的重要。可以说，法律的质量可能比数量更加关键---质量不高的立法不但难以实现立法的宗旨目的，而且可能造成负相的规范引导，并危害法律的权威。正像一位法学家警告的那样：“立法者如果对立法的质量缺乏责任感，他们就可能缔造出一个法律越多而自由和秩序反而越少的世界！”

　　古人常说：小智治事、中智用人、大智立法。我们不能说立法者必然有大智慧，但要胜任立法则必然要有大智慧----一种规模远大与综理秘微结合的智慧，一种大处着眼能大胆、小处着手会小心的智慧。围绕提高立法质量，笔者有些抛砖思索，置此供大家批评。

　　一、把握客观规律。纵观世界主要语言，可发现“法”与“规律”在词源上都密切关联。历史一再证明，法律只有反映规律、符合民心、顺应潮流，才能得到真诚信仰和自觉遵守，才能成为带有根本性、全局性、稳定性和长期性的社会公器。中国古人讲“道恰政治”，就是在强调尊重规律的治国理政，才能和谐昌盛，才不会有政治上的“堰塞湖”；而不尊重规律的治国理政，则是“犹执热而不以濯”。立法必须诚实而敬畏地尊重规律，否则，如果一味顺从主观意志或者片面维护既得利益，则必然会有眼前的麻烦或者日后的隐患。春秋时期的一段对话，说明了不按照规律立法将会必然导致的混乱。周武王问姜太公，说为什么有的人治理国家，总是频繁地修改法令？太公回答说：“为国而数更法令者，不法法（不因循规律立法），以其所善（自己的偏好）为法者也；故令出而乱，乱则更为法，是以其法令数更也。”古人的先见，对现代法治仍具启发和警示意义。

　　立法者应当具有自觉探索规律的责任和能力，努力探索建立适应自然规律、社会发展规律、政党执政规律和制度建设规律的立法机制，使立法能够更好地遵循和反映客观规律，立法必须通事理、合法理、顺情理、有条理。

　　二、洞察利益格局。恩格斯曾经深刻地指出：“思想如果离开了利益，也会使自己出丑。”法律是利益关系的体现，并以保障和规范利益格局为使命。立法如果对于法律规范背后的利益关系格局缺乏洞察，就可能出问题、犯错误、甚至迷失方向。

　　 中国的法律，必须立场坚定地反映最广大多数人的最根本利益，这是执政为民的本质要求，也是社会和谐的重要担保。与民争利的法律，必然会失信于民、权威扫地，并将成为繁荣和谐的隐患。清末有个官员冯桂芬，曾经这样针砭时弊：“今天下有大弊三，吏也、例也、利也，任吏挟例以牟利，而天下大乱于乎尽之矣”。振聋发聩，令人扼腕！

　　立法者对法律制度确立的利益格局和维护的利益平衡，要保有足够的敏锐和审慎的反思。近年来，在群体性上访比较突出的农村征地、房屋拆迁、重点建设项目立项等领域，出现了一种现象，需要引起高度重视。通过定量分析可以发现，在此类信访案件中，一些地方政府和部门不依法办事、侵害群众利益是主要原因，但也存在依法办事而群众仍然不满意的情况。在此场合，就需要对相关法律制度和政策本身进行检讨反思：法定的补偿标准是否合理？法定的强制措施是否得当？有无与民争利之虞？是否符合最广大多数人的根本利益？是否符合科学发展观的本质要求？在立法中，我们必须对于维护谁的利益的问题保持清醒的头脑，必须坚持把改善民生作为正确处理改革发展稳定关系的支点，把权力与利益脱钩、权力与责任挂钩作为确定体制机制的原则，籍此方能做到权为民所用，利为民所谋！

　　三、厘定群己权界。温家宝总理曾深切地指出：依法治国，重在依法行政。美国法学家富勒也曾经表达过类似的意思，他说：法治的意思必然是，在对公民发生作用的时候，也同样对政府发生作用，法治如果不是这个意思，也就没有任何意思！在法治的生态中，政府和公民是两个基本的主体。大到整个法律体系，小到具体的法律关系，明确界定政府权力和民众权利的清晰边界，是夯实法治基础的前提要求。孟子讲：“仁政始自泾界”。严复讲：“西方法治精髓，一言述之，群己权界”都说明了这个道理。

　　廓清群己权界必然要求明确规定政府权力的范围、行使的程序以及擅权、滥权的制约和救济措施，必须依法确立和保障公民的基本权利和自由。 “治国重在安民，而察吏乃安民之本”，只有从制度上厘定权力和权利在社会生态中的相互关系，才能真正做到安民、察吏。反之，如果民众的权利得不到切实保障，政府的权力得不到真正规范，势必会导致群己权界不清、社会拥挤撑拒、权力捉弄权利。

　　行政立法容易扩展强化而不是限制规范行政权力，容易忽视在行政法律关系中保护民众的基本权利，容易为行政权力设定宽泛的自由裁量空间，容易为了执法的方便、高效，而使得行政权力运用之妙存于一心。这样的惯性思维务必尽快转变。行政立法必须要按照宪法的要求，切实通过厘定权界赋权于民、保障人权，只有这样，社会才能安宁和谐，民众才能安居乐业；只有这样，才能实现“奉法者强，则国强”。

　　四、立足现实国情。西方学者说，中国经济腾飞的奇迹在于中国的发展具有明确的方向感。各种考验都在证明，这种方向感是一种优越性。在中国共产党的领导下，在960万平方公里的土地上走具有自己特色的社会主义道路，是历史的选择和最最基本的国情。要在这个政治和地域的空间内建立起植根于传统文明、符合民族和人民根本利益的法治，必须凝聚中国社会的高度共识，而不能简单移植西方法治的理念或模式。中国的法治必须同中国的经济、政治和社会制度兼容，支撑并受制于这一制度。脱离开这个根本的经济政治社会制度，即使理论上头头是道，或在西方曾行之有效，都未必有助于中国社会发展的要求。

　　社会主义法治理念要求中国的法治建设必须立足于这个古老文明大国的实际、能够回应中国的现实问题。在理论上亦步亦趋地照抄照搬西方经验，轻则脱离中国社会实际，实践效果难达预期；重则可能背离社会主义建设的大局，损害民族和人民的根本利益。正像一位智者说过的那样，如果机械照搬，闻鸡起舞也会弄拙成半夜鸡叫。

　　五、提升透明度和公信力。公开性、透明度和公信力是现代民主政治的核心内容和重要运作工具。其中，公开性、透明度的价值意味着，决策理由应当为利益相关者所知晓，决策的过程能够为利益相关者所接近，并籍此保障决策者对民众负责，保障就决策的失误向决策者问责。提升立法决策的公开性、透明度，对于提高立法的质量，提高政府决策的公信力，提高法治的权威，意义举足轻重。

　　近年来，立法工作一直在探索规律、创新方法。其中最成功、最值得总结的是进一步拓展了科学立法、民主立法的途径，提升了立法的公开性和透明度。在公众参与立法的方式上，更加注重提高立法座谈会、调研会、论证会的公众参与度和会议质量，更加注重运用报纸、互联网等媒体和召开立法听证会等方式，广泛征求社会公众的意见。在此方面，从决策动议、立法计划、方案选择、公众参与、专家咨询论证、合法性审查以及立法后评估等各个环节还都又广泛的作为空间。积极探索立法听证制度、社情民意反映制度、利益群体诉求和信访风险评估等制度，确保公开性和透明度价值在立法过程中得以充分实现，不断提升法律的公信力，对于中国的法治建设也是当务之急。

　　毕竟，正如西方法谚所云：法律不被信仰，将会形同虚设。

　　（本文刊载于《中国人大》2010年第七期）