程晓敏：行政执法责任制的制度内涵及实践意义(七)
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3、实施效果 三年来，通过税收执法责任制的推行，基本解决了权力是什么、应当如何行使、怎样评价执法行为、后果如何承担等等一系列问题，使整个税收执法制度化、规范化，取得了初步的成效： （1）基层执法人员的法治观念和责任意识有了明显增强。突出表现在几个方面：第一，以往那种认为税法只管纳税人、不管税务机关的错误观念基本消失，对法治在税收管理中的作用有了基本正确的认识。第二，“权责统一”、“法无授权不得行”和不得随意放弃执法权的观念已深入税务干部的脑海，滥用权力和随意处置执法权力的现象大大减少。第三，税务干部基本形成了法律思维模式，在税收执法活动中始终注意执法行为的合法性，经常查一查执法主体、执法权限、执法程序、执法依据等是否合法，既保障执法权行使到位，又保护纳税人的合法权益。第四，税务干部的责任意识和敬业意识有了大幅度提高。执法责任制可以保证每位执法人员知悉自己什么时候应该干什么、按照什么方式干、干到什么程度、得到什么评议考核结果以及出现执法过错应承担什么责任，促使执法人员不得不时时、处处精心做好每一项执法工作，有效解决了税务管理中“疏于管理、淡化责任”的问题。 （2）税务干部的执法能力和法律素质有了显著提高。在推行执法责任制的过程中，通过分解岗位职责和细化工作规程，一方面整合细化了现有的各种规定，一批年久失效、重复规定的文件被废止，一些法律、法规的漏洞被填补，为税务人员正确执法奠定了良好基础；另一方面，便于和促进执法人员对法律、法规和规章制度的学习，特别是由于责任制中岗位职责与工作规程一一对应，使执法人员很快就可以熟练掌握法治的具体要求，把庞大的制度“读薄”、“消化”，在工作实践中自如应用，执法能力和法律素质得到很快提高。在河南濮阳，经过一段时间试点之后，不少执法人员不仅能够对本岗职责和法治要求了如指掌，而且能够运用考核办法查询自己的执法过程和结果，先行自我考核、分析原因、举一反三、提出对策，对规范执法起到了良好的促进作用。 （3）税务机关的执法水平、管理质量大幅度提升。如河南濮阳市国税局，经过两个月执法考核之后，发现的违法、违规问题从1200多个迅速减少到150多个，纳税准期申报率也相应地由三月全市平均75%上升到六月的97%，效果非常显著。河北廊坊广阳区国税局某分局在实施执法责任制之前，没有任何滞纳金收入。实施之后，2001年7――11月就追征滞纳金37000多元。可以说，通过执法责任制的推行，保证了“依法征税、应收尽收、坚决不收过头税”的原则进一步得到贯彻落实，有效地保障了组织收入中心任务的完成。 （4）促进了税务机关的党风廉政建设。推行税收执法责任制，一方面使依法行政重在“治权”、重在“治官”的思想在税收管理中得到了深化，有力地防止了以权谋私、以税谋私等不良行为的发生，维护了纳税人的合法权；另一方面也是关口前移、预防犯罪的有力手段，对执法人员有“小过”时就敲响警钟，防止大错发生，促进了税务系统的廉政建设和行风建设。河南、河北、青岛等税务部门在推行执法责任制之后，均在当地行风评议中位居第一，树立了税务机关的良好形象。 权力的正确行使保驾护航。 实例：河南省国家税务局实施行政执法责任制的做法和经验 2002年6月，河南省国税局在全省的18个市国税局开始全面推行行政执法责任制，依托信息化手段对15600名基层执法人员进行自动化考核。半年之后，全省国税系统执法过错从6月份的79349项下降到11月份的8799项，过错责任人也从9963人次下降到1761人次。这种变化是国家税务总局实施“依法治税”工程，在河南省国税局推行行政执法责任制试点的结果；是河南省国税局历经近一年时间，依托信息化手段，积极实践规范行政执法管理规程的结果。 （1）推行执法责任制的内在动力――“不战而败”的昭示 2001年初，河南省南阳市发生了一起虚开增值税专用发票案。一公司法人找到南阳市政府部门工作人员张某，请他帮忙办理增值税一般纳税人认定和领购税控开票机手续。张某私自填制一份《增值税一般纳税人资格认定调查表》后，去找税务管理干部李某。碍于情面，李某在未调查核实的情况下，便在《增值税一般纳税人资格认定调查表》上签了字，然后去找税务所长签字，偏偏遇到该所长正在医院输液，便让李某代签。这张调查表在税务所里顺利盖章后一路绿灯，很快又被送到了税务局发票科长的案头，科长见手续齐全，本应在进一步核查后，书面开具发放程控开票机通知，但该科长只用电话通知受托公司，向该公司发售了税控开票机。该公司在骗取增值税一般纳税人资格和税控开票机后，在短短一个多月内，疯狂虚开增值税专用发票197 份，涉案金额1.7亿元，涉案增值税额2878万元…… 从这案件看出，一些税务人员执法随意，不严格履行办事程序，只知道手中权力，缺乏责任意识；执法中照顾面子，给违法犯罪分子可乘之机。这起案件更另人深思的是，当时河南省国税系统正推行“全员岗位责任目标管理”，由于目标管理只重结果，不看过程，基层单位及工作人员以完成任务目标论英雄，很难发现过程中的问题，只有等问题出来了，“拔出萝卜带出泥”，再去查处、追究，有些亡羊补牢为时已晚。“痛定思痛”，河南省国税局领导一班人经过认真反思和深入探讨，决定要扭转这种被动局面，要在管理机制上进行改革和创新，这正是河南省国税局领导大力推行行政执法责任制的直接动因。 （2）推行执法责任制的基础――创立岗责体系 2001年8月，在国家税务总局的指导下，河南省国税局集中了全省30多名业务骨干，通过近3个月时间的封闭式攻关，针对《税收征管法》、《发票管理办法》、《税务稽查工作规程》以及《行政复议法》、《行政诉讼法》等11部法律法规赋予税务机关的职权，认真分析了税收执法全过程的各个环节及操作岗位，以权力运行规范化、标准化、程序化的原则进行归集整理，制定了60万字的《河南省国家税务局税收执法责任制岗责体系》。 首先，在《体系》中，他们按照过程控制的目标，以权力运行轨迹为主线，制定出相互衔接、相互制约的105个执法岗位，把所有税收执法业务配置在这105个岗位上，使全省15600名税收执法人员象棋子一样全部明确了自己在税收执法整盘棋中的位置和岗位次序。 其次，将国家在法律、法规、规章中赋予税务机关的所有职权整理归纳为9大项、51小项、75个权力点，做到每一项职权的设定，都有明确的法律法规依据，并通过756个业务流程图列示，将职权行使过程细分为2799个工作环节，界定了2799个工作时限，分解对应到105个岗位上，使每一岗位的执法人员对自己职权的内容是什么，负有哪些责任，按照什么程序，达到什么标准，在什么时间内完成都一清二楚。 第三，他们对照法律法规规定，把税收执法中可能出现的117项过错行为一一列举，分别对应到每一个执法岗位上，为了使职权和责任对等、匹配，河南省国税局大胆探索，规定了经济惩戒、批评教育、责令写出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格等六种行政处理方式，使每个岗位上的执法人员都明白，如不按规定行使职权，就会出现什么过错，自己将要承担什么责任，受到什么样的追究，实现了权力、责任、追究一一对应。 （3）推行执法责任制的创新―开发自动考核系统 考核追究的落实，往往成为制约各种管理方式真正发挥效用的“瓶颈”。河南国税系统功有15600名执法人员，管理着近70万户的纳税人，每月仅税票就要开出上百万份，近2800个执法环节，每天都要产生成千上万的执法文书，人工核查每项执法的正确性是不现实的，而且人工考核实际只能作到重点抽查，很难体现公平、公正。因此要真正推行行政执法责任制，就必须突破考核追究的“瓶颈”。为此，按照国家税务总局“科技加管理”的指导思想，河南省国税局确立了必须依靠信息化手段，实行电子计算机考核监控的决策思路。只有运用信息技术改造传统的政府管理方式，才能实现规范政府管理行为，提高行政效率，强化行政监督，这也是现代化管理的世界性趋势。 2002年3月份，河南省国税局运用过程控制理念，把过去只注重结果的目标考核制度，改革为对过程和结果全程监控的考核机制。他们又一次集中40多人进行封闭式攻关，历经4个多月，制定出计算机自动监控考核办法，研制开发了“税收执法监控考核系统”（软件）。该软件在设计中，一是把105个岗位、756个执法流程、2799个执法环节与117项过错行为一一对应，把制度变成计算机语言。二是根据《税收执法责任制岗责体系》设置了23类67项执法考核标准，通过计算机操作中实际记录的执法行为与信息资料进行比对，以“比率”的形式生成执法过错清单。三是按照过错性质、发生频率及后果轻重，将117项过错行为分为五类，分别按五个档次扣分。每月1号，全省国税系统统一执行“考核”指令，15600名执法人员的考核结果自动产生.四是设置分值扣钱参数及明确相应受到的行政处理。如规定10分以下只罚款，10-20分给予批评教育，20-30分责令写出书面检查，30-50分通报批评，50-70分责令待岗，70分以上的取消执法资格、调离执法岗位等。在5天申辩期后，每月6号，统一执行“追究”指令，计算机自动生成所有过错责任人的追究结果，既有经济处罚，又有行政处理、处分。每月8号，执行“通报”指令，计算机按照预先设置的文档格式，将考核追究资料填充进去，自动产生当月的执法通报。 过程控制要求监控考核由过去粗放管理的“简”转变为规范管理的“繁”；电子化考核方式又进一步实现了由“繁”到“简”的转变，实现了行政执法管理方式质的飞跃。 （4）推行执法责任制的显著效果 效应一：执法观念发生了重大转变。过去，税务人员往往以管理者自居，在纳税申报率、税款入库率和税收征管质量较差时，总是将责任推给纳税人，指责纳税人税收意识差、不能自觉纳税，而很少从自身找原因。现在纳税人再不按期纳税，税务人员首先要从自身执法职能和责任上找原因：催报催缴了没有？下发限期改正通知书了没有？采取税收保全、强制执行措施了没有？严格依法办事逐渐成为自觉行动。 效应二：业务学习积极性真正激发起来了。以往在业务学习培训中，一些同志思想上没压力，单位力气不少下，经费不少花，一些人甚至成了“培训专业户”，但业务仍上不去。现在情况有了大的转变，如业务知识再不通、计算机操作不熟练，就会工作出错多，自然罚款多，通报批评多。责任追究机制的效能，让大家认识到：“只有学的好，才能罚的少”。“要我学”变成了“我要学”。在9月份举行的全国税务系统税收执法资格考试中，河南省国税系统人员通过率在95%以上；在11月举行的国税系统计算机考试中，河南省国税人员一次达标率为94.7%。 效应三：为纳税人服务上了一个新台阶。以前，纳税人报批一个税收项目后，要经常向税务人员打电话，催问是否审批完毕，现在情况则截然相反，因有了时限规定，税务人员会主动打电话给纳税人，催促其取走审批手续，以尽快在时限内完成签收、计算机销号等程序，反之，计算机显示工作超时，就会被追究责任。漯河市城区国税局一名副局长在8月份考核时，因文书审批逾期，被罚款40元。计算机的时限设置，促使执法人员克服了过去存在的办事拖拉现象，提高了工作效率，改善了服务质量，得到了社会广泛赞誉。在近期河南省整治企业经营环境行风大评议中，国税系统位居各行政执法部门前列，很多市、县国税局在本行政区域中名列前三名。 （二）公安部的做法和经验 为了深入贯彻落实依法治国方略和依法治警、从严治警的方针，2001年10月10日，公安部以公安部第60号令颁布实施了《公安机关执法质量考核评议规定》，在全国公安机关推行执法质量考评制度。该制度实施以来，对于全面落实公安执法责任制，保障严格公正文明执法和提高公安机关整体执法水平，对于加强公安队伍建设，推进公安工作的制度化、规范化、法制化都起到了重要的促进作用。 1、执法质量考评制度的设置 1997年，公安部制定了《公安机关追究领导责任暂行规定》，并在全国公安机关建立警务督察队，实行公安民警基本素质考试考核制度。1999年,公安部制定实施了《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》，在全国公安机关推行执法过错责任追究制度。 公安部把在公安执法工作中15个方面经常发生的执法错误（包括错案），纳入了追究责任的范围，基本涵盖了公安执法的所有领域和环节。针对公安机关执法办案一般经过办案民警、审核人、审批人三道工序完成的特点，公安部分别规定了办案人、审核人、审批人、鉴定人等的责任，在都有过失的情况下，由他们共同承担连带责任，其中审批人承担主要责任。公安部规定了九种承担执法过错责任的形式，即辞退、限期调离、停止执行职务、延期晋级晋职、通报批评、取消评选先进资格、离岗培训、责怪书面检查、减发停发岗位津贴奖金。如果发生执法过错的民警同时有违法乱纪行为的，还要同时追究纪律和法律责任。 为了保障各项执法责任制度的落实，特别是要落实公安机关领导的执法责任，进一步建立公安工作和公安队伍管理的长效机制，公安部在认真总结江苏、吉林等地成功经验的基础上,于2001年制定出台了《公安机关执法质量考核评议规定》，在全国公安机关推行执法质量考制度。 所谓执法质量考核评议，就是指上级公安机关对下级公安机关，各级公安机关对所属执法部门及其民警办理刑事、治安案件及其他执法情况进行全面考核评议，确定考核档次，并予以奖惩处理的活动。公安部在规定中明确了执法质量考评的原则是实事求是、公开公正和奖优罚劣，根据执法办案的特点，规范了执法质量考评的基本内容和各类执法办案质量的基本标准。 公安执法质量考评实行百分制，根据考评的内容和标准，对执法质量量化打分。考评结果以年度积分为准，分为优秀、达标、不达标三个档次，具体标准由各省规定。公安部在规定中特别明确了执法质量考评的奖惩，即对执法质量优秀单位应当予以表彰；连续三年被评为优秀的，对单位及主要领导应给予记嘉奖；凡报评“全国优秀公安局”的，执法质量考评结果必须是优秀；对不达标的单位予以通报批评，责令限期整改，取消其当年评优受奖的资格；连续两年不达标的，单位行政首长应当辞职，或者由上级公安机关商请有关部门对其予以免职。 公安部推行执法质量考评制度，根本目的就是要建立起一套以执法办案工作优劣为标准,衡量各级公安机关和各部门、各警种以及广大民警工作成效的管理机制,以从根本上加强对公安工作和公安队伍的管理,保障严格公正文明执法。 2、执法质量考评制度的实施 公安部于2001年11月，从全国公安法制系统抽调了62名法制干部，按照公安部的规定对全国100个县（区）公安机关进行了执法质量考评，平均得分83.92分，最高的97.3分，最低的57.9分。这次考评初步摸清了全国公安执法的基本情况，掌握了公安执法中存在的一些比较突出的普遍性问题。 公安部的规定出台后，各省、市、自治区公安厅、局高度重视，相继制定了实施办法,按照公安部的要求,组织实施了全省、市、区的公安执法质量考评，主要是对县（区）一级公安机关的年度执法质量情况进行考评。在实践中一般分三个阶段进行：首先，由县级公安机关和科、所、队自查自评；其次，由地、市公安机关具体组织实施考评，确定执法质量考评分值和档次；第三，由省（市、区）组织复核，最后确定考评结果。少数省公安厅采取一步到位的方式，直接组织对县级公安机关考评，确定全省执法质量考评结果。考评主要采取随机抽取一定比例的刑事、治安案件或其他执法基础台账，核对执法数据，走访检察院、法院等部门和有关案件当事人，开展群众测评等方式进行，并注意将公安执法工作的质和量统一起来,客观、全面反映出一个公安机关和单位的执法质量状况。 各省、自治区、直辖市公安厅、局党委普遍重视这项工作,成立了由主要领导任组长、有关分管厅、局长任副组长,机关业务部门领导任成员的执法质量考评领导小组,负责对考评工作进行组织、协调和决策,办公室设在法制部门，负责对日常事务及考评工作具体问题进行处理。为确保考评工作的顺利进行,各地都在考评前做了精心的准备工作,从地方公安机关和相关业务部门抽选政治素质较好、业务水平较高的干部组成若干考评小组,负责实施考评,对考评小组成员还进行专门的集中培训。许多省厅在正式开展考评前,在一些地、市公安机关进行了试点,以取得经验,保障考评工作达到预期目标。 各地在执法质量考评中都特别注意做到公开、公平、公正，统一范围和标准,坚持原则,严肃纪律。在实施考评中，坚持年度考评与平时考评相结合，集体商议，向被考评单位反馈和申诉复查的程序。如江苏省从1998年考评以来,四年共抽查3358个派出所，占总数的80％，抽查各类案件7.94万件，省厅组织了24个由各业务处长带队的工作组，着重对优秀和不达标的104个单位进行了抽查复核，以复核成绩为准。各省、市、区在考评中特别强调严肃纪律，反对弄虚做假、避重就轻、或搞形式主义。许多省、市明确要求不许增加被考评单位的负担，考评期间食宿自理,不得接受被考评单位的宴请。 各地公安机关按照公安部的规定，将考评结果作为衡量公安机关及其领导和民警的工作成绩和工作能力的主要标准, 严格兑现奖惩。对考评成绩优秀的给予奖励、表彰;对考评成绩未达到优秀的,取消申报“全国优秀公安局”的资格;对考评成绩不达标的予以通报批评,集体诫免谈话；连续两年未达标的,公安机关主要领导被免职。对有执法过错的民警坚决追究执法过错责任，这大大加强了考评工作的影响力和震慑力。如吉林省和龙市公安局因差0.1分未达到优秀,被取消了申报全国优秀公安局的资格;长岭县和长白县公安局因为连续两年执法质量不达标,省厅商请地方有关部门免除了其主要领导的职务;江苏省四年考评,共有200多名民警因执法过错被追究责任,60多名科所队长因执法质量差被撤销或免除职务。2002年湖南省有五个县、区公安局长因2001年执法质量不达标就被免除了职务。河南省厅对连续三年考评为执法质量优秀的公安局给予20万元的奖惩，对公安局长个人也给予物质奖惩。 在考评工作中,各地都不同程度加强了对公安执法突出问题的整改,不断取得阶段性成果。如吉林省在考评、复核中,考评小组将发现的执法问题及时向被考评单位反馈,提出整改要求,2000年、2001年两年的考评全省共整改各种执法问题5000件,对不适合分管法制工作的局长、法制科长进行了调整。江苏省在四年考评中,对22个县级公安机关下发了整改通知书,限期整改,跟踪督办,对4个不达标的重点单位派驻工作组,帮助整治。许多省厅还组织考评成绩较差的公安局长、法制办主任到执法优秀的公安局学习,实地考察,认识到自身存在的差距。 3、实施执法质量考评制取得的成效 公安机关实施执法质量考评制，对于保障公安执法责任的落实，提高公安机关执法水平，推进整个警务工作的规范化和队伍建设，起到了巨大的促进作用。主要表现在以下方面: 一是有力地促进了各级公安机关领导和广大民警法治意识、质量意识和严格执法自觉性的提高。 “以事实为根据，以法律为准绳”、“对法律负责”、“抓素质先抓法律素质，树形象先树执法形象”等，已逐步成为各级领导和广大民警的共识。 二是促进了整个警务工作的制度化、规范化建设，执法基础工作得到加强。一些省、市、县公安机关通过执法质量考评，梳理了公安机关的执法办案依据，清理了执法主体资格，重新明确了各执法办案单位的责任，并针对执法薄弱环节，制定出台了办理刑事、治安、行政案件，加强内部监督制约的一系列规范，包括严格规范各项执法工作的程序、标准、逐级分解执法责任，堵塞执法漏洞，以考评促建设，保障执法办案质量。 三是各地公安机关的执法工作有了显著的进步和变化，执法质量和效率提高。如江苏省通过连续四年的考评，有力地促进了公安队伍建设。全省公安民警执法违法案件，1999年比上一年下降了31.3%，2000年比1999年减少了一半，2001年又下降10.1％。2002年，全国公安机关民警违法违纪案件数和总人数，分别比2001年同期下降了21.8％和21.3％。湖南省2001年至2002年连续两年对全省县级公安机关进行执法质量考评，其中达优秀档次的单位由16个增加到27个，不达标的单位由18个减少至9个，全省的平均得分由69.9分上升到78.8分。 四是促进了公安机关内部执法监督机制的完善。浙江、河南、北京、天津等省、市公安厅、局修改完善了执法责任制度;浙江、黑龙江等省公安厅制定了类似办案流程的个案执法监督的规定;甘肃、辽宁、广东、湖北等省公安厅专门发文,明确规定,部分重大、疑难和容易出问题的刑事、治安案件和办案环节,必须统一归口法制部门审核把关。通过加强对执法办案的事前、事中监督、制约，保障了整个执法办案质量的稳步提高。 实例：江苏省南通市公安局的做法和经验 南通市为江苏省地级市，位于江苏省东部沿海长江入海处，辖3区6县（市），总人口八百多万。近几年来，南通市公安局以不断深化执法责任制为核心，努力完善执法内部监督制度，不断拓展内、外部监督的广度和深度。初步建立了公安执法工作从以落实领导责任转化为全员责任、结果监督转化为全程监督为主要特征的执法责任机制，全市公安机关的执法水平不断提高，执法质量在全省地市级公安机关中名列前茅。2001、2002年度全市近百家机关、事业单位作风建设综合测评中连续两年进入优秀行列。 （1）根据公安工作特点，确定实施执法责任制的思路 1994年，南通市车管所副所长陈卫华违法为走私车辆上牌，收受贿赂30多万元，触犯刑律，被判死刑。1996年，如东县公安局新店派出所所长非法拘禁，触犯刑律，被判刑。九十年代中期，南通市公安机关每年都有10多名民警因执法违法问题受到党纪政纪以上追究。市局曾有两名局长、两名市车管所所长、两名派出所所长分别因执法违法被追究刑事责任。市局执法工作连续多年在全市政法系统和政府主要执法部门中排名末位。一个时期，南通公安在群众中形象较差，成为社会议论的热点。 根据党的十五大提出执法机关要建立执法责任制和评议考核制的要求，市局党组认为只有紧紧抓住内部建立执法责任体系机制，落实责任承担，强化执法行为全程监督，才能从根本上杜绝执法违法的弊端，提高执法水平，保证履行公安执法职责的神圣性。 行动的坚决，来自认识的统一。市局党组就此开始了一场练内功的战役。他们首先分析了全市公安执法存在的突出问题：一是内部执法分工不确定。执法办案常按突击性搞“大拨哄”，非公安民警执法情况突出，执法职权强调多，执法责任却不能落实到具体单位和民警，过错责任难以追究；二是执法不规范，随意性大。主要表现在不依法采取刑事拘留、取保候审、监视居住等限制人身自由的强制措施，随意抓人、关人，非法扣押财物等。三是执法活动受经济利益驱动。一些基层公安机关把创收作为执法的主要目的，乱收费、乱罚款、以罚代处、甚至以罚代刑现象严重，伤害了群众的感情。四是特权思想严重，执法犯法。民警在执法中以管人者自居，打骂群众，甚至刑讯逼供，徇私枉法的现象时有发生。 在梳理存在问题的基础上，市局党组为了警示存在问题的严重性，又针对公安机关履行职责的特殊性总结公安工作的特点：一是公安机关具有刑事司法和行政管理的双重职能，以特殊强制为典型特征。公安工作主要由刑事、治安、交管、综合四项业务组成，刑事、治安、交管都直接面对社会管理，时时刻刻都与管理相对人接触。全市公安机关每年刑事拘留、监视居住近万人，治安拘留5000余人，劳动教养、收容教育1500余名。全市每年有30000余人被公安机关限制人身自由。因此，公安机关的执法活动比其他行政机关责任更重、公正性要求更高，对社会和群众的影响更大。二是执法量大，涉及面广。公安机关既承担着维护社会政治稳定的任务，又担负保卫经济建设和维护社会治安秩序的任务，承担着《刑法》设定的300多种刑案的侦查和《人民警察法》规定的14项治安行政管理事项。每年全市公安机关办理的刑事、治安行政案件近100万起。公安机关几乎所有警种都承担执法任务。三是公安执法种类多，自由裁量权大。公安机关既有限制人身自由权，又有经济处罚、行政审批、行政制裁权。在执法过程中法律又赋予了公安机关乃至具体民警的自由裁量权，民警当场可以对当事人进行一定数额的罚款和警告，可以对违法犯罪嫌疑人进行留置盘问、传唤。除刑事案件、治安行政案件接受检察院、法院和政府法制部门的执法监督外，绝大部分执法活动都在单一警种内部封闭操作，缺少监督制约。四是公安机关有经济处罚和管理收费的职能，由于公安经费受制于地方政府的体制下，地方政府的财力不足，公安经费虽然早就有了收支两条线，但拨款一般取决于年度预算的罚没款比例数额。罚没收费有完成定额的倾向。 通过分析公安特点还发现，公安机关从上到下每年都要进行队伍的集中教育整顿，但每次整顿过后队伍照样问题不断，从民警违法违纪和群众的信访案件看，80%以上的问题出在执法上，执法问题产生的原因除公安机关工作特点等客观原因外，关键是缺乏系统内部长效的监督制约，缺少制度和机制的监督保障。 在认真研究公安机关存在问题、执法特点的基础上，对照依法治国方略的具体要求，局党组一班人充分认识到：要解决公安执法中的突出问题，必须狠抓内部监督管理，抓内部监督就要靠实施执法责任制，靠严格的评议考核制，这样才能作到公安执法主体明确、职权清晰、责任落实、奖惩分明，实现公安执法的良性循环。基于这一认识，市局党组确定了以建立办案责任制为切入点，以案件评查为落实手段的强化内部监督工作思路。 （2）明晰执法责任体系，严格案件质量考评，实施对执法活动全方位监督。 实施执法责任制是一项系统工程，结合公安工作的特点需要从明确执法主体、确定法律责任、制定案件评查标准、落实过错追究四个环节抓起，并通过建立四个环节相互衔接的机制，实现对执法活动的全方位监督。 明晰执法主体。市局根据权限法定的原则，从梳理公安执法依据入手，严格确定和界定了执法主体、执法机构以及法定职责和权限。一方面，梳理了151个法律法规及规章赋予公安机关的职责和权限，将所有的公安执法活动按4大块分解到27个执法主体和执法机构，制订了《南通市公安局执法责任制》。全市共取消了公交、园林等不具备法定资格的企业派出机构9个，收回了传唤证、暂扣凭证等法律文书，并根据属地管辖原则，明确属地公安派出所的执法权限。在此基础上，将公安执法内容细化到各警种、各部门和各岗位，确保了执法权限确定化、执法主体明晰化。彻底理顺了公安机关内部各执法部门之间依法分工的行政管理、侦查办案的体制，突出有权主体的责任，为真正有效落实执法责任打下了坚实的基础。 依岗确定责任制。针对办理案件的主要环节，建立“谁办案谁负责、谁审核谁负责、谁审批谁负责”的三位一体办案责任制。办理普通案件，一般分为侦查（调查）办案、案件审核、审批处理三个阶段。在办案阶段，实行主办民警制，每个案件立案后，确定一名主办民警和数名协办民警，主办民警负责案件的侦查（调查）取证，并就侦查（调查）结果提出初步处理意见，承担保证案件事实清楚、证据确实充分、程序合法的办案责任，协办民警在主办民警的指导下开展侦查（调查）取证活动，对其从事的具体办案活动承担责任。案件侦查(调查)终结，进入审核环节，基层办案单位办理自裁案件，由本单位兼职法制员审核；其它上行案件，先由办案部门初步审核后，再移交县级以上公安机关内设的专门审核部门或专职审核人员进行审核把关。具体审核人对全案进行书面审核，就案件事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确、处理意见是否适当提出审核意见并对审核结果承担责任。案件审核结束后，移交有处理权的公安机关领导审批，并作出正式处理结论。审批人对整个案件进行监督，承担领导责任。通过抓住办案活动的主要环节，确定各执法环节、岗位、执法人员的执法责任，形成一套科学合理、环环相扣、责任明确、整体联动的执法办案责任体系。 制定案件质量评估制度。从1998年开始，市局根据全省统一部署在全市县级公安机关推行了案件质量评估制度，定期对县级公安机关的执法工作进行全面评估。案件评估主要对执法基础工作、办理案件、执行和监管、执法纪律等内容设定标准进行百分考核，每年都从政工、纪检、督察、法制及业务部门抽调精干力量，进行集中评估，评出优秀、达标、基本达标、不达标等级。对评出优秀的单位给予记功嘉奖，对连续两年评为不达标的县级公安机关的主要领导予以免职。五年来，根据每年需要解决的重点问题不断修订考核评估标准，有效地推动了执法责任制的落实，逐步健全了案件质量综合评估体系。 实行平时考核与阶段考核相结合。市局制定出台了《南通市公安机关平时执法监督实施方案》，要求建立执法档案，从接处警的源头开始，对每一起案件、每一个民警、每一个执法单位的执法活动都记录在案件档案中。各县级公安机关每季度对业务科（股）、所、队检查一次，各执法单位对民警实行月考核。形成了从一线执法单位、业务主管部门、县市级公安机关的层级平时监督。市局还规定对办理的刑事案件、治安行政案件，实行“一案一查”制，将执法活动的结果作为民警和单位的绩效进行实时记载。通过实行个警、个案的执法考核，从执法源头、执法各环节、执法各岗位全过程抓了执法质量监督，消除了案件办理过程随意的盲区，使案件办理得到了规范。 严格执法过错责任追究制。市局规定对执法质量达到优秀标准的单位和民警，不受指标限制予以记功嘉奖；连续两年执法质量不达标的县级公安机关主要领导引咎辞职，执法质量评估末位的单位领导实行末位调整。执法单位考核中排名末位的民警自费参加法律素质培训。98年以来，全市共有28个单位和个人因执法质量优秀受到记功嘉奖，同时有12名执法单位领导因执法质量问题被调整，有2000多民警参加法律提高培训班的学习。2000年，如皋市公安局在办理一起案件中，办案民警严重违反法定程序，审核人员、主管领导把关不严，造成了严重后果。为此，市局追究了从办案民警到局长共10人的执法过错责任。 把执法绩效纳入警务等级评定，建立长效执法监督机制。2001年，市局在实施执法责任制的过程中，又积极探索执法监督的长效管理机制，他们将执法档案延伸到单位和民警等级评定中，将执法活动的优劣，作为单位和民警等级评定的重要依据。全市公安机关推行了单位和民警目标等级化管理工作，把单位和民警分成一、二、三、四级，围绕执法办案工作对单位和民警在等级评定中推出了三个“一票否决”，即窗口单位三次出现行政不作为被群众投诉举报的取消评先资格，评级为最低档；一线执法单位发生一次严重执法过错的取消评先资格，评级为最低档；民警个人出现一次明显执法过错的，取消评先资格，评为四级民警。在等级评定中，真正把执法的优劣作为单位和民警的主要政绩对待，与单位和民警的荣誉、利益、晋升相连。 （3）突出重点整改，严格规范执法行为 一是清欠帐补漏洞。2001年，全市公安机关集中开展了“自己清、单位清、相互查”为主要形式的“清欠帐、树形象”的主题活动。重点对裁决未执行、应该进入司法程序而未进程序的案件、查而未决的案件以及未依法及时处理暂扣物款等项目进行了集中清理。各地通过清抽屉、翻口袋、查档案以及回访当事人等有效手段，发现了一批久拖不决的问题。通过5个多月的集中清理，全市共清理出刑事案件、治安行政案件、暂扣款物等能办未办、能退未退的“欠帐”3152件，身份证、户口簿、驾驶证等“欠帐”17477个，赃款、暂扣款361.8万元，各地采取多种措施，及时进行了整改，兑现了多年的“法律白条”。 二是施重点纠难点。在落实执法责任制的过程中，必须重视对影响公正执法的顽症和突出问题进行整改。分析公安机关存在的刑讯逼供、滥用强制措施，受经济利益驱动，“三乱”现象严重等突出问题产生的原因，绝大多数是因为单位领导默认和纵容的。有的领导认为，不抓人、关人、打人，犯罪分子就不会老实交代，案件破不了，成绩出不了。把刑讯逼供作为办案的“经验”。有的领导把“三乱”作为公安机关创收和发展的手段，自我欣赏。问题在下面，根子却在上面。为此，全市公安机关适时开展了以查纠领导执法思想为主要内容的“三项治理”专项活动。市局规定，凡是发生刑讯逼供、滥用强制措施、搞“三乱”的，除追究当事人的责任外，要上追一级，追究执法单位的领导责任，所在县级公安机关的主要领导必须向市局书面检查，取消当年评先评优资格，突出了对领导责任的追究。 三是立规范抓培训。为从根本上解决执法民警执法中的突出问题，避免反复，市局对执法办案中的重要环节进行了规范。专门制定了规范性文件，对刑事拘留、监视居住、取保候审、留置等刑事、行政强制措施的审批使用提出了严格要求，明确了呈报人、审核人、审批人的“三位一体”责任。全市公安机关将取保候审、监视居住的审核把关统一由法制部门扎口，推行了留置措施报督察备案制度。这一做法被公安部在全国推广。另一方面，市局为了提高执法民警的素质，还把民警的教育培训置于可持续发展的战略地位，加大投入，使每一个县级公安机关都建立了独立的教育培训基地，组织了刑侦、治安、交巡警、综合四大序列民警进行执法岗资格考试。同时，全市公安机关还开展了全员岗位练兵活动，本着“缺什么，补什么，学什么”的原则，组织民警互学互帮。2002年开始，全市公安机关又推行了学法学分累计制，制定了民警法律学习培训的学分，要求不同警种、不同岗位的民警，根据实战需要，在规定的时间修完必修科目，经考试合格取得一定的学分，记入民警学法档案，使民警的法律培训教育步入了正常的轨道。 （4）通过狠抓落实，执法工作步入良性轨道 近年来，南通市公安机关通过逐步建立健全执法责任及案件质量评查制度、实现了对公安执法活动的全程监督，形成了每个部门都抓执法质量、每个民警都注重提高执法水平的良好氛围，全局执法工作开始步入良性发展轨道。 一是民警执法能力明显提升。广大民警学法、用法的主动意识不断得到强化。目前，全局共有312名基层民警通过自学考试、成人高考、函授教育等形式获得了法律类专科以上学历，共有1072名民警正在参加在职学历教育。广大民警参加省厅组织的执法资格、基本素质两次考试中，通过率均为100％。业务水平的提高，带动了执法量的增长。基层派出所许多民警从不会办案到熟练办案、从害怕办案到热爱办案，大大改变了以前在治安行政管理中因怕出错而少办甚至不办自裁案件的现象，增强了查处打击力度。据统计，2002年全市公安派出所办理自裁案件的数量同比增加了37％，派出所民警中能够熟练办案的人数从56％上升到72％，如皋、海门等地均已超过90％。不仅初步实现了一警多能的队伍建设目标，而且有力推动了依法办案、依法行政，确保了公安机关在案件侦查和日常行政执法中质与量的健康协调发展。 二是执法质量明显提升。通过狠抓全员执法责任制的落实，全市公安系统的执法办案质量得到明显提升。全市公安机关有7个单位12次在全省公安机关执法质量评估中被评为优秀单位，县级公安机关省优覆盖面达70%，消灭了不达标单位； 2002年，全市公安机关办理的刑事案件退查率仅为0.5%，提捕的刑事犯罪嫌疑人批捕率达98.3%。在当年的县级公安机关执法质量综合考评中，有6个县（市）区公安局取得了90分以上的好成绩，在全省地级市公安机关名列前茅。另一方面，考核的杠杆作用促进了各级领导对法制工作的更多重视，在执法监督、源头整治等方面推出了一大批新的举措，为全局执法工作的可持续发展积蓄了旺盛的后劲，为执法质量的进一步提高打下了坚实的基础。 三是群众满意率明显提升。“群众评公安，关键看执法”，执法水平的提高，推动了全市公安机关的作风建设，改善了公安机关的整体形象，群众满意率明显提升。2001年以来，全市公安机关刑事和行政执法量高达500余万件，但未发生一起民警职务违法被追究法律责任的案件，申请行政复议和国家赔偿的案件数降到了历史最低水平；市公安局在2001年度全市近百家机关、事业单位作风建设综合测评中名列前6名；2002年省公安厅组织的百万户异地随机抽样调查中，人民群众对全市公安机关执法、办案、防范、打击等指标的测评满意率为97.2%，在全省地市级公安机关中名列前茅。 |
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