程晓敏：行政执法责任制的制度内涵及实践意义(六)
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五、行政执法责任制在实践中的效果 行政执法责任制创制以来，一些地方和部门进行了积极的探索和实践，并在这个过程中，潜心针对行政执法内部管理中存在的问题，花气力在规范行政执法上进行了一场自我革命，不仅在实施行政执法责任制上取得了显著的成效，还在行政管理领域迈出了从旧的管理形式向现代化管理形式转轨的可喜步伐。本课题选择了国家税务总局和公安部两个部门在实施行政执法责任制实践中的做法和经验，以此实践效果，作为行政执法责任制制度的实践支撑，以求证明行政执法责任制在今后各级行政机关推行的意义。 (一) 国家税务总局的做法和经验 1、制度设置 从2000年开始，国家税务总局选择了部分基层税务机关进行税收执法责任制的试点工作。同时，各地税务机关积极贯彻当年税务系统队伍建设会议确定的“强化两权监督”（税收执法权和行政管理权）的要求，普遍强化了规范化管理，为执法责任制的全面推行奠定了基础。2001年，按照“内外并举、重在治内、以内促外”的依法治税工作指导方针，全国税务系统依法治税工作会议系统地提出了强化税收执法监督的主要措施，制定发布了《关于全面推行税收执法责任制的意见》、《税收执法过错责任追究办法》等四个制度，为全面建立和推行税收执法责任制提供了制度依据。2002年，税务系统确定将加快推行税收执法责任制作为推进依法治税的重中之重，按照“统一设计、分类指导、重点突破、渐次推进”的思路，制定了今后五年推行执法责任制“三步走”的总体规划：第一步，到2003年底要在全国税务系统实行基本统一的岗位职责和工作规程；第二步，到2005年底要基本实现以计算机网络为依托的对执法行为的自动考核；第三步，到2006年基本实现税收执法责任制的标准化、科学化和规范化。 三年来，围绕着如何建立和推行税收执法责任制，各级税务机关进行了有益地探索。一是构建了税收执法责任制的整体框架，即岗位职责、工作规程、评议考核、过错追究四个基本元素。其中，分解岗位职责是基础，要解决“做什么”的问题；明确工作规程是重点，要解决“怎么做”的问题；开展评议考核是关键，要解决“做得怎么样”的问题；严格过错追究是保障，要解决“做得不好怎么办”的问题。这四部分内容必须有机结合，相互衔接，共同形成对执法行为进行监督的有效机制。二是科学设置岗责体系。按照以事定岗、依法定责、权责相当的基本原则，将税收征管流程内的征收、管理、稽查等执法工作，细化为具体的执法岗位。三是细化明确了工作规程。通过明确工作步骤或者执法环节、确定工作形式、规定工作时限、密切岗位衔接，划清责任界限，杜绝推诿扯皮、责任不清的现象。四是强化了执法评议考核。各级税务机关力争做到了在考核范围上注重内外结合、在考核手段上注重人机结合、在考核对象上注重过程与目标结合、在考核结果上注重奖惩结合，有力地保障了执法责任制的顺利推行。五是严格了过错责任追究。各级税务机关对发现的违法违规人员，根据不同的过错程度分别给予了行政处理、经济惩戒、行政处分和移送司法机关追究刑事责任等形式的追究，充分显示了执法责任制的威慑力。 2、基本思路――建立环环制约的权力运行机制 党的十六大提出，要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”。税务系统在推行税收执法责任制过程中，牢牢抓住这个根本性的关键问题，贯彻了以下思路。 （1）科学定岗定责是建立和推行税收执法责任制的基础。在实际税收工作中，尽管各级税务机关的管理权限不同，各地的机构设置和征管模式也不尽一致，但依法可以行使的税收权力和必须履行的法定职责是统一的。因此，抛开机构、权限的差异，执法岗位就是实施执法行为的基本元素。执法责任制的首要目的就是先将这些执法中的基本元素标准化、规范化、法制化，进而保证由这些元素构成的全部执法活动按照法治的要求运行。 在分解岗位职责的过程中，税务系统坚持了三条基本原则：即以事定岗、依法定责、权责相当。所谓以事定岗，就是将税收征管流程内的征收、管理、稽查等执法工作，细化为具体的执法岗位，保证每个执法岗位事权的相对独立和完整性。比如，税务登记行为是一个相对独立的执法活动，有自身特有的执法要求，就可以将其作为一个执法岗位。需要说明的是，在实践中，由于机构设置和人力配置的原因，可能出现一人多岗或多人一岗的情况，也可能出现在不同地区同样的岗位设置在不同的机构内，但只要在分解岗位职责时充分考虑了岗位的相对独立性，无论岗位与人员或机构如何对应配置，都不会影响岗责体系的规范化和标准化。所谓依法定责，就是依法对执法岗位的职权责任的确认。其中主要包括三个内容：一是法律、法规、规章明确规定的职责，比如应当依法征收税款，不得多征、少征或者不征。二是法律、法规、规章规定的法定条件发生时，法定赋予税务机关的权力就成为职责。比如当纳税人经限期缴纳通知后仍不申报纳税的情况发生时，法律赋予税务机关的行政强制权就成为必须履行的法定职责。三是法律、法规、规章赋予税务管理相对人的权利，当这些权利由相对人行使时，即反向成为税务人员的必备职责，比如纳税人有权要求税务机关为其提供咨询的权利，当纳税人提出此项要求时，税务机关就有为其咨询的职责。所谓权责相当，就是当法定赋予税务机关的权力缺少必要的责任规范时，岗责体系中应当予以必要的填补，将权力责任化。比如河南国税局在制定执法责任制过程中，将法定赋予税务机关的权力概括为九大类73项权力，并将这些权力全部转化为执法责任，有力地保障了对执法权运行的监督和制约。再比如，青岛市四方区国税局按局长、分管局长、科长和一般干部四个岗位层次，把税收执法细化为83个具体执法岗位，分别制定了岗位职责、工作规程、执法权行使规范和评议考核标准。为加强对领导班子，特别是对一把手执法权力行使的规范制约，四方国税局对领导班子设置了10个具体岗位、66条工作职责、53项岗位目标、69项工作规程、64条考核追究标准。执法目标的细化，执法权力行使规范的标准化，为税收执法责任制取得成功奠定了基础，提高了税务管理的规范化程度。 （2）细化明确工作规程是是建立和推行税收执法责任制的重点。如果说岗位职责是执法行为的实体要求，那么工作规程就是执法行为的程序要求。其目的就是，一方面要保证各个执法岗位职责的正确履行，使任何一个执法人员，无论他是业务熟练的还是刚刚从事业务工作的，都可以迅速上岗按章操作；另一方面要协调各个岗位之间的职责衔接，注重对执法行为的过程控制，确保整个执法活动高效、有序运行。 在设计工作规程中，税务系统重点把握了四个核心要素：一是明确工作步骤或者执法环节。比如税务登记岗位中的开业登记业务，应当经过受理、初审、补正、稽核、确认、制证、发证、归档八个环节。河南濮阳市国税局在试点工作中将市区局和县局各项执法规程分别划分为1688个和1111个执法环节，确保了执法行为的完整和规范。二是确定工作形式。即每个工作环节需要形成何种表、证、单、书，或者在计算机操作系统中需要履行何种程序，确保每项执法行为有相应的记录备查。三是规定工作时限。各地在试点过程中将法定时限进行了必要的拆分和补充，对每个岗位和环节的工作时限作出了明确规定，从而保证了执法机制的高效运行。四是密切岗位衔接。为了对执法权进行必要的制约，目前税务管理基本实现了专业化模式，大多数执法行为都需要不同岗位协同完成。因此，在工作规程中必须对各个岗位和环节的衔接作出明确界定，划清责任界限，杜绝推诿扯皮、责任不清的现象。 为保证全国税务系统推行税收执法责任制的统一性，国家税务总局直接制订了统一的《国税系统税收执法责任制岗位职责和工作规程范本》（以下简称《范本》）。《范本》以分解执法岗位为基础，将所有与税收执法活动有关的实体法和程序法规定分解、重组、适配到每个执法岗位中，将执法业务单元化、规范化。《范本》共明确了国税系统70个执法岗位，242项工作职责及与之逐一对应的1349个执法环节的工作规程，通过164个岗位间工作关系图，划清了岗位间工作联系与界限，确保一项执法行为在未经必要环节的验证下不能作出，极大地减少了不规范执法行为的发生，从而实现了制度、机构、岗位、人员的有机结合，为国税系统的执法活动及后续的考核、追究工作确立了统一标准。 |
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