郑宗普  [①]天津市人民政府法制办公室

波及全球的金融危机在刚刚过去的2009年造成年初全球经济下滑、外部市场萎缩，国内生产总值增速出现回落。内外部不利因素给我国经济平稳发展带来严峻挑战。天津的经济发展也受到严重影响。年初，全市有1375家企业停产半停产，涉及10多万人的就业；冶金、纺织、服务等重点行业生产回落，企业亏损面扩大；外贸出口也出现了较大幅度下降。

面对金融危机带来的挑战，面对年初的困难局面，各级政府采取积极应对措施，研究制定并迅速出台了扩大内需、保持经济增长、稳定就业等的一系列制度。天津也出台了含金量很高的促进经济发展的30条政策措施。这些政府制度的出台对于促进经济平稳较快增长，保持社会和谐稳定起到了有力地促进作用，使中国经济走出了一个漂亮的V型反转。金融危机既是对政府制度建设的考验，也为政府制度建设改革和创新提供了机遇。本文结合各级政府出台的应对金融危机各项制度，初步探讨当前形势下政府制度建设的重要性、存在的问题，以及政府制度建设应对金融危机的对策。

一、金融危机背景下加强政府制度建设的必要性

“制国有常，而利民为本；从政有经，而令行为上。”[②]经济总是与政府制度密切相关的。这次国际金融危机既是对世界经济整体格局的一次重大冲击，也是对各国政府制度的一场严峻考验。当前形势下，加强政府制度建设，就是要在法律、法规的指导下，加强有关应对金融危机的规章、规范性文件、政府及其部门内部的议事、决策、执行规则等一系列规则体系的建设。

政府制度是一个相互联系相互协调的规则体系，具有较强的规则性、普遍的遵守性、持久的稳定性等刚性特点，是一种硬性的指标体系和责任体系。政府制度建设首先将反映时代特征和历史任务的认识、理想和目标等观念成果转化为明细可行的行为规则；其次提供一个公正透明的程序机制保证规则合法制定和顺利实施；最后通过激励、责任机制，使政府制度的遵守者受到尊重和鼓励，使制度的违背者承受不利后果，从而促使人们按照制度办事。政府制度的功能和作用表明应对金融危机须臾离不开政府制度。

（一）金融危机的起因缘于美国等国家政府财政、金融等制度的缺陷，凸显加强政府制度建设的重要性

2003年以来，全球经济是典型的高增长、低通胀，同时呈现的是世界经济发展不平衡。发展中国家是高储蓄、低消费；美国等发达国家是高消费、低储蓄，而发达国家政府错误的采取了通过低利率政策扩张信用，靠借发展中国家的钱来过日子，在借钱的过程中扩大了进口，扩大了赤字，同时带动了其他国家的经济增长，带旺了全球的需求，而背后是全球的供需失衡。同时由于没有约束美元的供给，造成通胀，而后发生次贷危机。由次贷危机引发美国金融危机的根源之一，就在于美国政府对金融业缺乏有效监管制度，造成以金融业为代表的虚拟经济严重脱离实体经济而过度膨胀。最后把世界经济中的一系列问题全部暴露出来，引发国际金融危机。

2009年9月10日，《华尔街日报》刊出经济学家贝尔纳所列出的五大教训，金融监管被排在第一位。贝尔纳认为，强大与监管得力的金融体系应该是抵御金融冲击的第一道防线。“我们越希望我们的经济以自由市场为导向，就越需要对金融机构和市场实施官方的监督和管理。”[③]美国现任总统奥巴马在2009年9月14日回顾金融危机爆发一周年时说，希望赋予政府更大的监管权力。[④]这说明美国已经认识到了金融监管改革的重要性。通过以上金融危机起因的分析，我们可以清楚地看到，发达国家政府制度的失误是导致金融危机的重要原因。因此，为有效应对金融危机，必须从加强政府制度建设入手。

（二）金融危机对我国造成的严重冲击，必须通过政府制定全面、科学、规范的制度才能有效应对

百年一遇的国际金融危机，犹如世界上空的沉沉乌云，至今仍不见散去。为应对危机，世界各国政府都不约而同的出台了一系列稳定金融、刺激经济、保障就业的相关制度。2008年11月，我国中央政府果断决策，迅速出台扩大内需、促进经济增长的十项措施，各地也都及时采取应对措施，及时制定完善了一系列保增长、扩内需、调结构的政府制度，形成了系统完整的促进经济平稳较快增长的保障措施。我市为应对金融危机，先后制发了二十余件市政府行政规范性文件，这些文件的出台保障了我市2009年GDP增长16.5%。之所以出台政府制度才能有效应对金融危机，正如上面所述，首先，在经济困难的特殊时期只有政府才有能力干预和调整经济运行，并切实增强民众的信心；其次，由于政府制度的特性所决定，通过政府制度形式出台的政策措施，具有较强的权威性、全面性、规范性、科学性、遵守性、稳定性。经过一年多的实践表明，中央和地方政府的政策措施已初见成效，不但使经济运行出现积极变化，而且进一步提高了经济发展的质量。这一积极变化，显示了政府制度建设的重要性。

（三）化解历次危机的经验与教训显示出政府制度的重要作用

让我们回顾一下80年前发生的那次大危机。上世纪三十年代的危机与当前国际金融危机有许多相似的特征：一方面，技术创新，生产率提升，经济高速增长，价格水平稳定甚至下降，似乎一切正常；另一方面，银行信贷持续扩展，流动性过剩，贷款利率低，固定资产投资强劲，股票市场和房地产市场泡沫严重，似乎难以持续。[⑤]1990年代开始的日本经济的长期萧条和1990年年代后期的东南亚金融危机之前都有类似的特征。

面对上世纪三十年代的危机，当时执政的美国总统胡佛固守传统观念，制定错误的政府制度，使金融危机加速演变为经济危机。一是，将金融危机的根源归于其它国家，实行关税壁垒和贸易保护。二是，坚持自由放任政策，对经济危机影响国内经济坚持采取政府不干预政策。这种做法既不能使银行回笼资金，又使几百万人无家可归。结果是“双输”，从而引发更大的社会震荡。在美国国内各种经济社会矛盾日益激化的情况下，民主党人富兰克林·罗斯福当选美国总统，就任总统后就推出了一系列直接干预经济的政策。罗斯福的政策主要是集中于整顿银行业、稳定经济、恢复生产，同时也支持州政府直接救济贫困人口，并通过以工代赈的方式扩大失业人口的就业。１９３５年罗斯福又推动出台了更加系统全面的改革和制度建设法案，不仅加强了政府对市场的监管，建立了混合经济体系的基础，更重要的是出台了一系列社会改革政策，确定了联邦政府帮助个人和家庭抵御现代社会各种风险、保障社会稳定的制度框架。

罗斯福政府应对危机所采取的措施，不但避免了经济危机带来全面的社会危机，而且通过系统的政府制度建设，修正了自由放任市场经济的种种弊端，创造了美国式混合经济的模式，为其后半个世纪美国的持续增长和社会稳定奠定了基础，显示出政府制度建设应对危机的巨大作用。我们需要从当时的历史条件出发，深入分析新政在政府制度建设方面的成功经验，以期对当前制定应对危机和促进今后长期稳定持续发展的政策提供有益经验。

二、金融危机背景下政府制度建设存在的主要问题

金融危机给经济社会带来了严峻挑战，政府制度建设在危机中也暴露出以下主要问题：

（一）政府自身建设方面制度存在缺陷。危机考验政府的应对能力和水平。要加强人民群众对政府救市的信任，除了要有完善的经济制度外，更重要的是要有政府自身行为的规范和自律，加强政府自身建设方面的制度建设。应对危机需要提高政府的预见能力和科学化决策水平，加强政府的公信力和应对危机能力。当前，部分地方政府在自身建设方面的制度较少，且执行仍不到位。主要表现为政府应急制度建设刚刚起步，截止2009年，仅有少数省市专门制定了《突发事件应急预案管理办法》；政府日常办事规则还不完善；审批制度改革还不到位；健全科学民主决策机制还未真正，少数省市制定了专门的《重大事项决策程序规定》；行政规范性文件管理仍不规范，等等。

（二）政府制度的综合协调程度有待提高。政府制度的综合协调要求各项制度之间要界限明确、相互衔接、紧密结合，各项制度构成一个统一的整体，前后左右不重复、不矛盾、不冲突，形成行政为民的合力，同时做到民主和科学相结合、总结借鉴和科学预见相结合、原则性与灵活性相结合、客观条件与主观条件相结合、法律规定与政府日常工作相结合等，使政府制度既合法合理，又具有针对性和实效性。当前，部分地方政府为应对金融危机，在制定制度过程中缺乏对上述原则的统筹考虑，经常出现超越法定职权、重复上位法规定、违法增设行政权力、地方保护、违法限制公民民事权利、文件规定不具有操作性等问题。例如，某些省市为了所谓“减轻企业”负担，出台文件免除企业应当上缴国家的税费，取消由国家法律、行政法规规定的检验、审核等行政管理措施；某地级市为保护地方酿酒企业，要求行政机关招待用酒必须为本地企业生产；某地级市政府为了“保企业”，出台政府制度放缓劳动合同法的实施力度。上述问题导致政府部分制度质量较低，缺乏公信力。

（三）政府制度建设缺乏创新精神。新的经济与社会形势，要求政府制度建设具有创新精神，积极探索应对金融危机的对策措施。但是当前部分地方政府由于缺乏创新精神，仍然采用常规经济形势下的制度应对危机，或者照抄照搬中央和其他地方的制度，严重影响了化解危机的效果，给经济社会发展造成了不良影响。如某市解决中小企业融资难的政策措施与本省另一市的政策措施基本相同，但两市的经济发展情况却差别很大。

（四）政府各项制度发展不均衡。政府制度不均衡既包括经济制度、政治制度、文化制度、社会制度之间的不均衡发展，同时也包括各类制度内部结构存在不均衡。当前，经济制度被各级政府突出强调，与文化制度、社会制度等之间的发展极不对称。经济制度内部存在重建设，忽视监管和风险防控的问题。据不完全统计，在各级政府出台的应当金融危机的政府制度中，财政制度占30%，金融制度占40%，就业和社会保障制度仅占10%。政府制度发展的不均衡极大影响了政府应对危机的能力，容易导致由经济危机引发政治、文化、社会危机全面爆发的综合性危机。

三、政府制度建设应对金融危机的对策

各级政府要大力推进政府制度创新，深入贯彻落实科学发展观，在应对金融危机实践中努力提高化危为机的能力，促进经济社会又好又快发展。

（一）金融危机形势下政府制度建设应当以法治为基本原则

有的政府官员认为，要有效地应对金融危机，就“不能拘泥于现有的法条或者法律法规，而只能按照法治的原则、精神和正当程序，灵活地应对”。这种表面上看重法治精神而实际上漠视乃至抵制明确性规则的观点，带有极大的迷惑性，也是违反法治原则的表现。越是危机时刻，越要以法治坚定信心、凝聚人心、彰显理性；越是危机时刻，越要坚持法治的基本原则，坚持依法办事；越是危机时刻，越要通过法治保障经济发展、维护社会稳定。法治原则能够保证政府制度建设规范运行。在金融危机形势下应当坚持以下原则：

一是法制统一原则。要防止地方保护主义抬头和部门利益泛滥，防止以应对金融危机为借口破坏国家法制统一、政令统一和市场统一，避免政出多门、画地为牢。

二是公开透明原则。越是困难时期，越是要保证政府重大制度及时让人民群众知道，保证政府信息公开，以赢得人民群众的充分信任和坚决支持，共渡难关。

三是适当性原则。既要保证政府制度有力和有效应对经济困难，又要避免过犹不及，保证政府制度手段与解决经济社会实际问题相适应、相匹配。

四是权力监督原则。既要重视公权力在特殊困难时期的作用，适当集中权力对经济和社会积极干预，提高决策效率和政府执行力，又要强化对权力行使的全方位，全过程监督，从严治官、从严治权，严防、严惩贪污腐败，确保政府制度的合法、公正、高效。

五是行政应急性原则。当出现法定情形和紧急情况时，为了维护国家安全、社会秩序或公共利益，行政机关可以即时制定相应制度，采取紧急应对措施，事后再由有权机关授权或批准，确认其合法性。[⑥]

（二）金融危机形势下政府制度建设应当以全面提高政府化危为机的能力为着眼点

一是面对国际经济形势剧烈变动、错综复杂的特点，不断提高科学判断经济形势的能力，完善政府决策制度；二是应对经济下行的巨大压力，不断提高促进经济平稳较快发展的能力，完善政府促进经济发展的财政、货币等相关制度；三是善用经济环境趋紧形成的市场倒逼机制，不断提高在保增长中调结构、促转型的能力，完善政府改革提升产业机构方面制度；四是利用国家加强薄弱环节建设的时机，不断提高促进经济和社会协调发展的能力，推动各项政府制度之间的协调发展；五是抓住国际经济环境大变动的机遇，不断提高实施“走出去”战略的能力，完善政府促进对外投资各项制度；六是借鉴国际金融危机暴发的教训和应对经验，不断提高运用“看得见的手”和“看不见的手”调控经济的能力，完善市场监管各项制度；七是适应应对国际金融危机的迫切要求，不断提高以改革促发展的能力，完善政府鼓励创新制度；八是发扬危机当前、共度时艰的精神，不断提高政府的行政能力和公信力，完善政府社会和就业保障相关制度。

（三）金融危机形势下政府制度建设应综合协调处理好各方面关系

根据中央要求，应对金融危机应当做到“保增长、保民生、保稳定”，并妥善处理好三者的关系。保增长、保民生、保稳定，三者相辅相成、相互促进。保增长是基础，保民生是目的，保稳定是前提。没有一定的经济增长速度，就无法有效满足人民群众日益增长的物质文化需要，就不可能保持党和国家的长治久安；没有民生的改善，就不能赢得广大群众的真诚拥护，保增长、保稳定就失去了应有的意义；没有稳定的社会环境，保增长、保民生就无从进行。只有把保增长、保民生、保稳定有机统一起来，在做好保增长各项工作的同时，进一步改善民生、巩固社会和谐稳定，才能成功克服金融危机的冲击，实现我国经济平稳较快发展。[⑦]政府制度建设应当围绕扩内需、保增长、调结构、上水平、抓改革、增活力、重民生、促和谐的政府工作总要求，具体处理好以下几方面关系：

一是处理好保增长与扩内需的关系。我们应当认识到，中国所遭遇的危机和美国有所不同，美国的金融危机当中那些最核心的要素、最核心的现象在中国几乎都不存在，如大面积房贷断供，金融机构倒闭、破产、被收购、被国有化，实体经济危机引发的原因和中国也不同。在某种意义上可以说，美国发生的是由房地产泡沫和金融泡沫引发的金融危机，中国发生的是由有效需求特别是内部需求不足引起的生产过剩危机。[⑧]这次金融危机启示我们，主要依靠内需拉动经济增长，是大国经济发展必须遵循的规律。因此，政府应当把扩大内需作为保增长的根本途径。保增长的关键是解决市场需求不足，政府应当制定相应制度着力调整内需外需结构、投资消费比例，一方面努力保持对外贸易稳定增长，适当扩大投资规模，切实优化投资结构，另一方面积极扩大消费尤其是居民消费需求。扩大内需既是战胜当前困难、保持经济平稳较快增长的有力抓手，也应当是经济发展的长期战略方针。

二是处理好扩内需与促就业的关系。扩大需求的政府制度要高度重视保民生、保就业，那些有利于改善民生、创造就业的项目应该得到优先支持。历史上的罗斯福新政就十分重视对受经济危机冲击而陷入贫困的人口的救济，并通过直接救济和以工代赈等多种方式提供援助。在特殊时期，政府投资既要考虑其效用和效率，更要注重创造就业岗位。在这次美国政府出台的经济振兴计划中，即使不赞成使用财政政策的共和党人，也对那些能够产生就业的公共工程表示支持。从当前中国的发展阶段和实际情况来看，应当尽可能多地增加以工代赈项目，在增加就业、保障民生的同时，鼓励民众通过劳动获得收入。

三是处理好保增长与调结构的关系。充分把握和利用好经济危机带来的机遇和挑战，着力改善国民收入分配格局。我国收入分配格局不合理，既体现在城乡之间、区域之间、人群之间，更体现在资本、劳动及政府的分配关系之间。这种状况发展下去，既不符合发展成果由全民共享、构建和谐社会的宗旨，也严重阻滞内需特别是消费需求的扩大，从而也会对经济的可持续发展形成制约。国民收入分配格局取决于许多深层次的体制和政府制度根源，比如财产分布格局、劳动组织和保护制度、社会保障制度、税收制度、户籍制度、土地制度等等，涉及十分敏感的利益关系，调整起来绝非易事。但不对此做出调整，不仅经济难以实现真正的良性循环和可持续发展，国家走向现代化的进程也会受到影响。世界历史发展经验说明，虽然一些带有根本性的制度变革对于短期经济恢复作用有限，但对于消除或缓解导致危机的根源，保障以后的长期持续增长，却至关重要。我们应当注意到，危机期间社会最容易形成共识，是推进结构调整的最佳时机。[⑨]

四是处理好保增长与重保障的关系。在危机时期，政府应当加大完善社会保障制度力度，大幅度提升基本保障水平。随着人类进入专业化分工、大规模生产的现代社会，个人和家庭难以承担由于经济周期或其他因素冲击造成系统性危机所带来的风险，必须通过组织化的方式建立社会保障体系，这是政府应该履行的重要职责。在危机时期，民众对教育、医疗、就业等方面的基本保障需求尤其强烈，是完善社会政策和推进制度建设的大好时机。我们需要通过系统化的制度建设，提高基本保障水平，推进基本公共服务的均等化。为此需要完善税收制度，以保障政府有必要的财力履行公共服务。需要强调指出的是，增加政府对居民的基本公共服务支出，完善社会保障制度，是危机时期最有利于把扩内需、保增长、保就业、保民生很好地结合起来的政策，因而也是今后需要重点加强的政策。

五是处理好政府运用“看得见的手”与“看不见的手”的关系。危机时期应当加强政府对市场监管的制度建设。在市场竞争条件下，由于不完全竞争、不对称信息和存在外部性带来的市场失灵可能产生巨大的破坏性作用，所以政府必须对市场交易进行有效监管。按照市场发展到哪里、监管制度就应该覆盖到哪里的原则，美国联邦政府承担了对全国市场实施统一监管的职能。我们也应该根据我国市场发育和经济发展的需要，建立专业化的政府监管机构，并提高监管能力。关键是要通过完善政府相关制度，清晰界定政府监管的职能、执法程序和执法责任，减少执法的随意性和自由裁量权，按照“公平、公开、专业、可问责”的原则实施监管，避免以行政手段随意干预市场运作甚至“寻租”的行为。

六是处理好保增长与促和谐的关系。政府应当进一步完善社会政策，促进和谐社会建设。改革开放30年来，我国在经济发展取得巨大成就、人民生活从总体上得到极大改善的同时，贫富差距扩大，特别是利益诉求出现了分化，城乡分割的格局没有从观念、制度上得到根本转变。在全球经济危机对我们经济增长的冲击日益显现、国内失业人口大幅增加之时，我们不但要采取果断措施保增长、保民生，更要抓住机会转变增长方式，探索有中国特色的经济社会协调发展模式，加快和谐社会建设步伐。党的十七大提出了使全国人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标，这是党和政府对公民基本经济权利的庄严承诺。现在，在面临危机的情况下，更应该通过出台政府制度保障全体人民平等的经济权利，以凝聚民族力量、振奋民族精神。

金融危机一年多来，面对异常复杂和困难的发展环境，我市坚定危中有机、事在人为的信念，敢于逆势而上，奋力拼搏闯关，政府制度建设坚决贯彻国家宏观调控政策措施，着眼于转变经济发展方式，加大经济结构调整，保障了全市经济社会较快发展。未来一段时期，我市政府制度建设应当继续把保持经济平稳较快发展作为首要任务，继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，充实完善应对金融危机冲击的一揽子计划和政策措施，更加注重推进结构调整，更加注重加快自主创新，更加注重城乡统筹和区域协调发展，更加注重深化改革开放，更加注重保障和改善民生，有效防范各种风险，积极化危为机。

参考文献

著作类：

1、刘莘主编：《法治政府与行政决策、行政立法》，北京大学出版社，2006年版。

2、金歌编著：《金融风暴下的中国》，中国社会科学出版社，2009年版。

3、旁征博引著：《当金融危机改变世界中国怎么办》，中国经济出版社，2009年版。

4、《应对金融危机党员干部读本》，红旗出版社，2009年版。

5、朱光磊著：《当代中国政府过程》，天津人民出版社，1999年版。

论文类：

1、张波：《金融危机下的政府责任理论研究》，载于《江苏警官学院学报》，2009年第3期。

2、韩笑：《中国特色社会主义是应对金融危机的制度保障》，载于《求是》，2009年第6期。

3、孙立平：《消费转型是发展的必然》，载于《北京日报》。

4、陈柳钦：《金融危机之下的中国城市发展》，载于《光明日报》，2009年3月24日。

5、沈菊生：《法治政府与制度建设》，《南湖论坛》，2006年第4期。

6、茹璧婷:《美国次贷危机对中国经济的影响及对策》，载于《理论前沿》，2008年第18期。

7、郑新立：《应对危机需把握好政府与市场的关系》，载于《求是》，2009年第12期。

8、谢旭人：《实施积极的财政政策促进经济平稳较快发展》，载于《求是》，2009年第12期。 

9、《杨栋梁同志在区县统计局长会议上的讲话》，《政务通报》，2009年第87期。

10、《参阅资料》，2009年第1、2、5、18、19、20、22、23、24、25、34期。