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上海:以自治金项目为抓手 积极推进自治家园建设
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  陆家嘴社区(街道)党工委

  (上海市政府法制办报送  《政府法治简报》2013年第9期(总第195期)  2013年5月25日)

  编者按:党的十八大提出要“健全社会主义协商民主制度”,“积极开展基层民主协商”。居民区的民主自治,是对基层民主协商的一种探索,是城市居民群众依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式。本期刊载的这篇文章是陆家嘴社区(街道)党工委在开展居民区民主自治的一些做法和经验介绍,希望对本市基层民主协商的探索工作能有一定的借鉴意义。

  居民区的民主自治,是城市居民群众依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式。随着社会改革的深入,社区管理的内容越来越丰富、居民自治的意识不断增强,社区居民希望拥有能够代表自己利益的具有实质性的社区自治组织和民主自治途径,因此,对如何实现自治家园的途径和方法的探索,就社区治理层面而言显得尤为重要。

  为了建立居民区自治家园建设的有效模式,探寻适合基层民主自治的有效途径,从基层社区管理实践中形成组织、制度、机制等居民自治的方法,并掌握居民自治的途径和规律,从而培育、激发、统一广大居民群众的民主自治价值取向,陆家嘴街道充分发挥基层党组织的组织优势、宣传优势、资源优势,以价值引领为方向、以项目化实施为抓手,在2011年新增居委会工作经费的前提下,开创性地实施了居委会自治金项目。在项目运作过程中,充分发挥基层党组织“重引领、立共识;善协商、会培育;建平台、当‘配角’”的作用,有效实现了社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

  一、主要做法

  经过两年来的运作,自治金项目在发动居民参与社区事务、增强居民自治意识、激活社区自治管理活力、创新工作载体、形成自治机制、为民办实事等方面取得了实效,也形成了具有陆家嘴特色的党组织领导下的充满活力的基层群众自治四大机制,分别是:公共意愿的提取机制、公共事务的运作机制、公众参与的动员机制、公众受益的评价机制。

  (一)公共意愿的提取机制

  1、畅通表达途径,了解公众需求。各个居民区自治金项目的产生,由居民提议、街道审核确定。居民区党总支统筹全局,引领、指导居委会围绕“以居民为本”开展工作,居委会通过问卷调查、居民会议、项目管理小组会议等方式广泛听取居民需求,征集居民群众意见建议。根据居民需求产生初步项目,经居民区党组织指导监督、职能科室把关、街道自治金管理领导小组审核后,再经过居民代表大会讨论同意后,项目才可以组织实施。

  例如:梅三居民区“居民议事厅”项目的确立,一共动员召开了16次居民会议,广泛征集民意,大大加强了居委会、项目管理小组与居民群众的沟通力度,畅通了居民意愿表达途径,使自治金项目产生、确立到运行的整个过程都深入到居民群众中,真正做到了切实了解和把握居民实际需求。

  2、整合公众需求,提取公共意愿。居民区内的社会生活需求是多样、多层、多元的,党总支需要做好需求引领和整合工作,帮助大家达成共识,提取公共意愿。

  陈家门小区是个老小区,老年居民较多,平日里,居民们会碰到各种问题,也会有各种需求,比如:家庭或邻里之间发生了矛盾需要调解,小区环境卫生治理,老年人生活寂寞需要关怀等。对于居民群众这些琐碎、纷繁的小问题、小需求,居委会积极进行搜集归纳,通过党总支统领协调,结合居民群众的意愿,引导居民群众达成共识,通过建立一个居民自主管理、自主服务的平台来解决居民多样化需求,在这个平台上,居民有事可以敞开说,共同商议、自我管理、共同解决。正是在整合公众需求,准确提取公共意愿的基础上,陈家门“民声接纳工作室”自治金项目应运而生。

  (二)公共事务的运作机制

  1、扁平化的组织结构。在自治金项目运作过程中,党组织是统筹引领的核心,居委会通过下设精神文明建设、社会保障、卫生与物业和治保调解四大专业委员会进行项目推进。扁平化的纵向体制性结构,使得党支部、居委会能够有效的联系广大居民群众。

  在四大专业委员会下面,又分设各个自治金项目团队,这些团队涵盖文艺活动类、自治管理类、社区服务类、基础建设类等服务内容。自治金项目团队对于打造居民区自治建设的扁平化组织结构起到关键作用,成为组织凝聚居民群众的有力抓手和实践载体,各团队的一系列活动制度、交流平台与合作机制是党组织有效引领居民自治的实现方式。扁平化的组织结构有效发挥了党组织的整合功能与工作机制,积极吸纳并激活小区各类资源。

  2、跨文化的价值认同。居委会作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,是实现居民区各方价值融合的主要平台。党组织在自治过程中,无疑要进行价值观的引领,凝聚人心,从而培育、激发、统一广大居民群众的自治价值取向。自治金项目的运作也自始至终贯穿着居民自治的活动理念,成为陶冶居民情操,融合多元文化,融洽居民关系,实现居民自我教育、自我管理、自我服务的有效载体。

  仁恒滨江园是个涉外高档小区,居民来自美国、加拿大、德国、英国、新加坡、台湾、香港等60多个国家和地区,外籍居民占到居民总数的60%。让外国居民直接参与居民自治,对实现国际化社区居民的自我管理和自我服务具有深刻而积极的现实意义。“仁恒国际妈妈俱乐部”是由国际妈妈们组成的公益自治组织,主要是促进外国居民了解中国文化,融入上海,促进国际居民之间的沟通和交流,增进了跨文化居民间的感情和友谊。举办的活动主要是洋太太学中文,同时还开展慈善公益活动。5.12后发生后,国际妈妈们开展爱心联合捐、爱心义卖活动,为灾区孩子们编制毛衣,送去妈妈们的关爱。2009年,仁恒国际妈妈俱乐部关怀帮助四川地震灾区儿童的感人事迹被评选为“上海市社会主义精神文明十佳好人好事”。

  3、协商式的治理过程。在自治金项目推进过程中,党总支始终牢固把握协商治理的大方向,确保在自治金项目实施过程中能够良好推行协商议事的运行规则。居委会充分依靠各专业委员会、项目团队的集体力量,及时发现问题、解决问题,通过听证会、协调会、议事会等形式,让相关居民参与进来,协商共议,制定各类自治议事规章,最后在居民代表大会上审议通过,充分体现民主意愿。

  市新居民区“爱心铃”项目的推出,为了将“爱心铃”助老服务项目做成惠民的自治实事工程,市新居委会召开了多次居民会议进行共同商讨,特别针对项目的资源如何公平公正分配才能使群众满意?为老服务志愿者如何发动?提供助老服务中的责任风险如何解决?党总支指导项目管理小组召集居民会议,带领居民共同商议、讨论,还邀请小区内的法律专业人士出谋划策,建立了项目的自治章程、约定等管理制度,同时征求听取老人家属和志愿者的意见不断完善协议内容,最终达成一致。实施“爱心铃”项目时,谁能申请、怎么申请、怎么退出等都由居民说了算。正是在协商式的议事规则下运行,才使得“爱心铃”项目得以顺利实施。

  4、精细化的自我服务。在街道党工委的引领下,各居民区积极投身建设“美丽、平安、人文、智慧、和谐”陆家嘴。不断培育自治金项目,整合各类资源,丰富活动载体,健全服务体系,分群体、分领域、分需求的为小区居民提供精细化服务。

  2011年陆家嘴街道全年共投入自治金1583100元,在全社区30家居委会和1家社工站全面铺开试点自治金项目,共计上报自治金项目189个,组织实施了158个,项目覆盖至居委会自治载体培育、楼组管理、社区文化发展、社区教育深化、综合治理管理、助老关爱等社区服务和一居一品特色、实事小项目建设、各类群团建设等实事方面。自治金项目的实施,使一批批群众领袖、社区骨干活跃在社区服务第一线,把居民需求转化为自我服务、相互服务,开创了基层群众自治的活跃局面。

  崂一一居民给自治金项目编了一段顺口溜:制度规则大家定、商讨之后再集中;项目设置大家议,居代会中来表决;所有活动大家知,人人都可来参与;经费去向大家明,财务公示少不了!一个居委自治金项目实施过程就是一个鲜活的居民自我管理、自我服务的过程。

  (三)公众参与的动员机制

  1、组织化动员模式。自治金项目的核心,就是通过有序民主参与实现资源优化配置。居民区党组织和居委会借助街道赋予的资源,同时利用小区内的互动网络动员居民参与小区事务与活动,这一过程的实现得益于党组织长期培育的组织化动员模式。

  各大专业委员会通过团队的项目化运作,使居民群众和各类组织有效的参与到居委会的工作体系中来,也使街道公共管理公共服务的各类事务和经费资源,在居民区通过自治参与平台和自主管理机制得到有效的组织实施。 这些项目团队立足于涵盖居民对社区生活日常功能的需求,同时也兼顾了原来居委会工作的主要内容。团队的运作,在一定程度上承担了居民自治参与的主体角色,有效吸纳群众活动团队、楼组长等成员,让他们自主性地参与小区公共事务;还积极培育和发挥“社区领袖”和居民社团在推动居民自治中的积极作用、有序引导居民合理表达利益诉求和民主主张的有效途径。许多小区通过开展楼组文化客厅、楼道公共区域美化、楼组厨艺比赛等项目,把居民都吸引到各类互动活动之中,也使基层干部有了凝聚群众的抓手。

  2、多样化的参与方式。居委会组织居民群众参与社区自治,是在居民参与自治的过程中,增强居民的权力意识、 需求表达和自治能力。在实践中,基层自治主要有志愿型参与和权益型参与两种方式。

  志愿型参与既包括体力性的义务劳动, 也包括群文活动、平安建设、路口服务等社区事务。居民通过志愿性的活动与服务,拓展生活空间,丰富生活内容,实现自我价值,也进一步增强集体感和组织感。

  权益型参与则体现为居民切身利益而开展的社会事务。如换届选举、居民议事等,其参与自治管理活动主要是为了维护公共利益或自身利益,居民在参与的过程中表达诉求,以求实现需求意愿,通过自我存在表达利益的归属,也有居民参与自治是为了维护公共利益,确保公共权益的完整。

  此外,还有各类文体团队成员自发性的文娱活动参与、居民区体制性的居委会选举参与,以及在精神文明建设中党组织引导性的参与。

  (四)公众受益的评价机制

  1、考核指标重准度。考核指标的确定是做好公众评价工作的关键环节。街道党工委于2013年3月出台了针对自治金项目的绩效评价指导方案,建立了初步的考核评价指标体系,确保自治金用于民,惠于民。

  参与评价的主体分别有民政科、项目相关职能科室、财务科、纪委,以及第三方测评。指标体系涉及一级指标36个,二级指标60个,评价内容包括:项目实施绩效、资金使用管理和效益、民主程序执行、项目过程质量管理。

  具体而言,民政科与相关职能科室主要考评项目的需求提取、内容设定、工作机制、过程管理、资金管理等;财务科主要考评资金使用的合理性、执行性、规范性;纪委考评违纪情况与公开情况;第三方测评则关注项目知晓度、获知途径、公开度、资金效益、满意度等。

  2、样本选取见广度。2012年度结束的158个自治金项目中,街道将在每个居民区挑选两个项目参加绩效评价。其中一个项目来自于各居民区的自荐,要求为资金在8000元以上,受益群体在30人以上,实施时间在10个月以上的项目;另一个项目则由街道自治金管理领导小组抽取。

  通过居民区自荐与街道抽取两种方式相结合,确保项目的选取体现一定的广度,从而实现对不同内容、不同性质、不同规模、不同区域的项目进行考评,保证样本对总体的代表性。

  3、评价结果挖深度。根据指标体系考评的结果,将从横向比较入手,对31个居民区的自治金项目全过程进行分析,深入挖掘成功的自治金项目运作方式方法,并由此形成调研报告,总结推广经验,提升居民区自治能力。

  几年运作下来,市新的“爱心铃”、陈家门的“民声接纳室”、梅三的“居民议事厅”、崂一的金老师倾听室、菊园的“舒畅调解室”、林山的“邻里节”等自治金项目都已成为社区基层群众自治的品牌项目。

  4、整改落实显力度。在自治金项目运作过程当中,不可避免的出现了一些这样那样的困惑和问题,也有极个别操作不规范的现象发生。街道党工委、办事处依托相关职能科室,对不符合规范的行为及时予以矫正。各居民区党总支、居委会积极配合街道,进一步加强对项目团队的监督和指导。

  二、经验启示

  自治金项目的开创,为陆家嘴社区开展自治家园建设做出了巨大贡献。自2010年上海市开展自治家园示范点模式的创建工作以来,街道党工委、办事处积极创建适合本小区特点的自治家园示范点建设。仁恒滨江小区、隧成居民区先后被评为市级自治家园示范点。“梅三、林山、福沈、市新”4家居民区申报为区级自治家园示范点,“陈家门、菊园、东二、崂一、崂二”等5家居民区为街道重点培养。

  几年的实践,党组织领导下的基层群众自治,以自治金项目为抓手,进行自治家园建设的过程中,取得很大成绩,也给予了我们很多经验启示:

  1、倾听居民群众的需求意愿是党组织工作的出发点和落脚点。社区居民参与自治事务的意愿与其切身需求密切相关,只有符合居民需求的事务,才能最广泛地获得群众的支持和认可,也只有在牢实的群众基础上,才能更好地发挥党组织的引领作用。

  2、党组织领导和协调功能的有效发挥是基层自治的有力保障。社区党组织要从总揽全局的角度出发,整合各类资源,通过利益协调,理顺不同的利益关系,使不同的利益诉求得到合理的表达,有效引领居民群众对区域内社会性、公益性、群众性的社区事务进行议事、协商、落实、评议,从而使基层民主自治始终沿着自我管理、自我服务的道路良性发展。

  3、社区人力资源的挖掘和作用发挥是基层自治的活力基础。基层居民自治要以居民为导向,主动权要交到居民群众手中,不管是居委会还是居民自治团队,都需要居民群众的积极参与,体现居民当家作主。党组织则要因势利导,把居民自身发展要求同社区发展的需要结合起来,带动居民形成自治家园共识,发挥居民群众基础自治的主力军作用。全民的参与,才能保证居民自治的持续长久,才能为实现基层群众自治提供动力和保证。

  4、社区成员的认可与广泛参与是自治建设工作的根本。社区党组织要特别重视居民作为基层自治的主体身份。实践证明,在社区事务决策共管的过程中,激发居民群众的家园意识和主体身份认同,才能让居民群众主动参与小区种种具体事务,成为一种自发的行为,成为居民群众有序参与民主的行动,并逐渐转化为社区事务治理的制度安排。也正是有了广大居民群众的支持和参与,才使基层自治工作充满了活力。

  总之,在陆家嘴社区的自治家园的建设中,党组织的领导是核心,通过项目化的运作,使居民在关心公共事务、参加公益活动、参与决策、监督评估等方面的能力得到提升,居民对社区的认同感、归属感不断增强。在自治金项目的开展过程中,在党组织的领导下,街道、居委会、社区单位、非营利性组织、社区居民等多元主体的共同努力,完善自治项目实施的互动机制,调动社区的一切人力、物力和财力资源,共同参与自治家园建设,提高社区居民生活质量,最终走向“善治”。

  

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