上海市行政法制研究所　　 编　　　　2011年10月31日

　　编者按：10月19日，华东东北十省市政府法制工作协作会在本市召开。市政府秘书长洪浩、国务院法制办政府法制研究中心主任李岳德，以及黑龙江等十省市法制办领导及相关人员出席会议。

　　洪浩秘书长代表市政府致辞，对大会的召开表示热烈的祝贺。随后，浙江省法制办主任孙志丹、黑龙江省法制办主任宋伟、吉林省法制办主任李大法、辽宁省法制办副主任林志敏、江西省法制办主任孙玉印、福建省法制办主任张猛、山东省法制办副主任陈公雨、安徽省法制办副巡视员祝兴无、江苏省法制办副主任马太建以及上海法制办副主任刘平分别围绕法治政府建设、服务党政中心工作、规范性文件管理、重大行政决策程序、行政执法体制改革、合理行政等主题作了交流发言。最后，李岳德司长和刘华主任分别作了总结发言。

　　本期刊载的是各省市法制机构领导在协作会上的交流发言摘要，以及李岳德司长的总结发言，供各区县、各部门法制机构在实际工作中参考。

　　华东东北十省市政府法制工作协作会综述

　　今年协作会的交流主题是：法治政府建设的新思路、新举措。会上，各地介绍了近年来在法治政府建设方面的创新性举措和经验，并就如何做好政府法制工作交换了意见，提出了相关建议。

　　一、围绕党和政府中心工作、服务大局

　　浙江法制办孙志丹主任谈到，始终围绕党和政府工作中心、服务大局，是做好政府法制工作的根本。如果脱离这个中心，法制工作就会失去根本和基础。例如，围绕浙江海洋经济、舟山经济区的开发，省法制办进行了专题调研，并按照省领导的批示要求，就如何为舟山经济区的开发建设做好制度保障开展深入研究；在社会管理创新、政府自身建设等方面，省法制办围绕工作大局，在立法方面均将其作为重点之一，给予更多关注；再如，对于省政府领导交办的企业改制、历史遗留矛盾等比较棘手的问题，省法制办不推不绕，迎难而上，集中力量提出对策和建议，为这些问题的最终解决奠定了坚实基础，受到领导肯定。

　　安徽法制办祝兴无副巡视员介绍了安徽为示范区建设提供法制保障的有关情况。国务院批准《皖江城市带承接产业转移示范区规划》后，省委、省政府迅速将工作重心转到推进实施上来，清理废止有碍示范区建设发展的法律文件，加快制定出台推进示范区建设发展的各项政策措施。2010年以来，先后出台了《关于推进皖江城市带承接产业转移示范区建设的决定》、《安徽省促进皖江城市带承接产业转移示范区发展条例》等，对《规划》的规定予以细化，便于操作；省政府发布了《安徽省依法行政和法治政府建设规划纲要（2011—2015）》，明确提出重点开展皖江示范区开发建设相关立法，积极推进示范区法治政府建设。示范区内各市县政府也从实际出发，相继出台了各具地方特色的实施意见与方案。

　　二、贯彻落实国务院《意见》精神，加快法治政府建设

　　吉林法制办李大法主任介绍了该省贯彻国务院《关于加强法治政府建设的意见》的相关举措。一是，国务院《意见》下发后，省法制办及时向省领导作了汇报，省政府常务会议专门讨论了全省依法行政工作面临的形势和存在的问题，研究部署下一步工作；二是，省政府于今年三月召开了全省工作会议，对六年来全省建设法治政府工作作了总结，并作出部署和安排；三是，在制定2005-2009年全省依法行政规划的基础上，提请省政府印发了2011-2015年全省依法行政规划，对未来五年的目标任务、措施作了规定；四是，起草了全省贯彻实施法治政府建设的意见，并已提请省政府印发；五是，以政府令的形式推进依法行政考核；六是，在开展调研的基础上，着手起草省政府重大行政程序规定，处理好程序规范与行政效率的关系；七是，开展示范县试点，将其作为载体推动全省依法行政工作；八是，探索建立行政调解的相关工作机制。

　　辽宁法制办林志敏副主任介绍了辽宁近年来推进依法行政的基本做法：一是强化制度建设。先后下发了依法行政规划、贯彻实施法治政府建设的意见、建设法治政府的指标体系等，还针对执法监督、依法行政考核制定了专门立法；二是选好抓手。辽宁近些年先后开展了依法行政基层年、依法行政制度年以及依法行政深入推进年活动，将其作为工作抓手。目前正在推进建立依法行政示范点，在进行甄别、筛选的基础上，对好的示范点予以推广；三是落实依法行政的保障措施。包括开展依法行政考核、并将其列入省政府对各地市政府的指标体系之中，开展依法行政表彰活动，开展依法行政培训以及加强依法行政的指导等。

　　山东法制办陈公雨副主任介绍了该省较有新意、较具特色的三项工作：一是抓依法行政五年规划。山东于1990年开展了依法行政年，并从第二年制定了第一个五年规划，到目前已经完成四个五年规划，在全国属于前列。去年年底，全省召开了依法行政工作会议，对四五规划进行了表彰，并对五五规划进行了部署，并即将发布。二是抓行政程序规定。《山东省行政程序规定》已制定出台，并将于2012年1月1日起施行，对行政程序原则、行政程序主体、重大行政决策程序、执法程序、特别程序等作了规定，是该领域全国第二部省级政府规章，对全省依法行政工作具有里程碑的意义。2012年是山东的行政程序建设年，将重点抓行政程序规定、行政强制法以及五五规划的落实等工作。三是抓相对集中行政复议权工作。2009年，山东出台了行政复议条例，从立法上明确规定了相对集中行政复议权。近期，根据国务院法制办的部署在潍坊等七个市县开展了试点工作。

　　江苏法制办马太建副主任谈到，按照“两个率先”的要求，省政府下发了关于加快法治政府建设的意见，并着重开展了以下工作：一是确定了量化目标，明确提出到2012年底，超过三分之一的地市级政府，以及所有被确定为省依法行政示范点的县级政府，要基本实现建设法治政府的目标；二是推进行政权力网上公开透明运行；三是抓载体建设，包括开展依法行政考核和建立依法行政示范点，目前省级认定的依法行政示范点有198个；四是抓队伍建设，特别是城管协管员队伍，并为此专门印发了文件；五是抓基础建设，对县级政府法制机构进行规范化建设。

　　上海法制办刘平副主任通报了本市依法行政的创新性举措：一是，针对执法实践中存在的问题，下发了《关于进一步加强和规范行政执法工作的意见》以及《行政执法人员执法行为规范》等两个文件，并提请市政府开会进行专项布置；二是，编撰发布了本市第一本依法行政状况白皮书（2004年-2009年），包括主报告、分报告以及第三方评估报告，并建立了依法行政指标体系；三是，首次制定本市“十二五”依法行政专项规划，并以市政府名义发布，将重点推进行政收费、行政决策和行政程序等规章立法；四是建立本市行政复议委员会制度，并在浦东新区试点相对集中行政复议权。

　　三、加强规范性文件管理

　　黑龙江法制办宋伟主任阐述了该省在强化规范性文件管理方面的有关经验。一是坚持理念创新。在工作定位上实现了从常规任务到关键任务的提升；在工作对象上实现了从形式界定到实质界定的调整。即认定规范性文件不能拘泥于名称和形式，关键要看具体内容和实际功能；在工作策略上实现了从重在治标到标本兼治的拓展。即事后纠正问题是治标，事前提高文件质量才是治本。二是加强制度建设。2008年底，修改后的《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》出台，增加了规范性文件制定程序以及评估和清理制度等。各级政府法制机构结合自身实际，制定了一系列内部工作制度，为高效规范开展工作提供了明确依据。三是坚持方式创新。包括建立规范性文件制发前的认定和审核程序；建立规范性文件和备案目录对外公布制度；将规范性文件管理纳入依法行政考核；建立定期清理、有效期、实施后评估制度等。四是创新体制建设。调整文件报备体制，明确规定由政府办公部门和部门办公机构负责规范性文件报送备案工作。同时，加强机构队伍建设，目前全省哈尔滨、大庆等约一半地市政府法制办已设立了专门的备案审查机构，其他地市也在积极争取。

　　四、关于重大行政决策程序建设

　　江西法制办孙玉印主任认为，政府能否做到民主、依法、科学决策，是依法行政的重要标志。近些年江西在公众参与重大行政决策方面作了一些探索：一是拓宽了公众参与渠道。借助现代技术手段，建立健全了信息收集、处理、反馈、回访完整的社情民意工作链，并建立和完善了党代表、人大代表、政协委员反映重要情况和建议的“直通车”制度。二是完善了公众参与相关制度。包括重大决策公示、听证会制度等。三是建立领导干部接访和下基层调研长效机制。四是置公众意见于重大行政决策的关键位置。如涉及土地征收、棚户区改造、房屋征收等重大决策事项，群众抵触情绪大的事项不能或暂缓进入决策程序等。同时，当前公众参与重大行政决策过程也面临一定的问题，比如，公众缺乏参与重大行政决策的意识和参与技能、政府重大行政决策信息相对封闭导致公众知晓途径有限、公众参与流于形式、公众参与渠道单一等。为此，他提出，一是要提高公众的参与意识和参与技能。为使公众能真正参与到决策制定的过程中去，就必须以培养公众的民主法治意识为前提，增强公众参与决策制定的能力。二是严格执行政府信息公开制度。各级政府应及时向公众发布信息，尊重公众的知情权，这是提高公众参与度的先决条件。三是完善公众参与的工作机制。如建立公示、公众建议征集、听证等制度，特别要完善听证代表的遴选方式，确保遴选代表的合理性和公平性。四是要拓宽公众参与渠道。凡涉及公共利益的决策都应采取召开听证会、在报纸上刊登方案规划，开辟专栏和热线电话等方式，鼓励公众发表意见。

　　安徽法制办祝兴无副巡视员介绍，2010年，安徽省制定了《关于进一步规范市县政府行政决策的意见》，指导市县建立健全行政决策机制。一是深入推进决策民主化。省政府和绝大多数市县政府均成立了法律顾问组，广泛参与政府决策活动。在制定涉及重大公共利益和群众切身利益的公共政策时，各地各部门普遍采取召开座谈会、论证会、听证会和网上征求意见等方式，广泛听取公众意见。二是提高决策科学化程度。对涉及经济社会发展全局和专业性、技术性较强的决策，决策前组织专家进行必要性和可行性论证。三是积极开展网络问政，并将其明确写入省政府工作报告，拓宽政府知情、知政的渠道。

　　五、规范行政执法行为，创新行政执法方式

　　安徽法制办祝兴无副巡视员通报了该省深化行政执法体制改革的有关情况。一是深化相对集中处罚权工作。今年继续推进城管领域相对集中行政处罚权在全省61个县“全覆盖”，并进一步向经济、文化、农业、教育等社会管理领域延伸。2010年，全省所有市县均成立了统一的文化市场综合执法机构。大力推进行政执法重心下移，结合扩权强镇试点工作，通过委托执法、派驻执法等方式，强化县乡政府社会管理、公共服务功能。二是规范行政执法行为。建立健全行政裁量权基准制度，将细化、量化的标准公布，接受群众监督。三是加强行政执法队伍建设。2010年，省直26个部门和12个市开展了行政执法人员资格认证活动。行政执法人员信息管理系统已正式启用，强化了对行政执法人员的监督。

　　上海法制办刘平副主任介绍了在行政执法过程中坚持合理行政、注重相对人权益保护的若干举措。一是推进行政执法相对人权益告知制度。2010年初，上海市统计局根据现行行政法律法规的有关规定，整理、编印了《统计行政执法相对人权益》中英文手册，免费向社会发放，受到广泛好评。目前，上海正在开展“与相对人权益保护有关的法律法规”的梳理工作，在此基础上，要求各相关部门将有关保护相对人权益的规定汇编成册，向社会予以公布。二是探索多样化的柔性执法方式。例如，为整治机动车非法客运行为，市政府于世博前夕公布了《关于加强查处机动车非法客运的通告》，规定仅发现有收费搭载乘客行为，但不能明确为以营利为目的从事营运的，不直接予以处罚，而是通过教育、记录等方式防止当事人再次违法。当第三次发现时则严格实施处罚，这是分类分步执法的直接体现。此外，市工商局、市水务局以及市城管执法部门分别在行政指导、行政合同以及行政奖励方面开展了积极探索。三是建立行政自由裁量权基准制度。经对本市相关部门建立的行政裁量基准制度进行分析，主要包括强拘束模式、单一拘束模式以及混合拘束模式三种。经比较，本市明确推广市食品药品监管局探索的混合拘束模式。四是实施旧区改造两次征询居民意见制度。即在旧城区改建征收补偿程序中，分为“征询改建意愿”和“征询征收补偿方案”两个阶段。第一阶段征询主要解决居民是否愿意改建的问题。如果90%以上的相对人同意改造的，方可改建。第二阶段征询主要解决如何改建问题。征收决定作出后，房屋征收单位必须组织被征收人、公有房屋承租人根据征收补偿方案签订附生效条件的协议。如果在规定签约期限内达到一定比例的，协议生效。否则，征收决定不再执行。五是加强执法监督及时纠正不合理行政行为。主要是通过制发行政执法监督建议书、行政复议建议书，以及办理司法建议和检察建议等方式，督促相关部门予以积极改正。

　　六、做好政府法制工作的有关思考

　　浙江法制办孙志丹主任认为，做好政府法制工作，一是要

　　突出重点、系统推进。不能单打一，如果只突出重点，而忽视其他方面，存在明显的短板，不利于法制工作的整体推进。法制工作是系统工程，法制办也是综合部门，必须系统地予以整体推进。

　　二是要放下包袱、提振精神。当前法制机构的地位还不高，法制办的职责甚至不被人了解。要看到当前政府法制工作的阶段性特征，仍处于艰难的爬坡阶段。但与此同时，近些年党委政府对依法行政的重视程度越来越高，社会的关注度也在提高，法治环境在逐步改善过程中，有机遇更有挑战，要求我们提起精神，抛弃杂念，共同为法治事业的发展做出成绩。三是要营造环境、争取支持。要营造良好的内外部环境，没有环境的支持任何一个部门单打独斗是做不好工作的。要利用一切可以利用的资源和力量为我所用，包括上下左右等相关部门，法制系统要形成合力，并与其他部门加强配合、相互支持。法制机构要加强培训、宣传、指导和交流，创造良好的法制环境。四是要拓宽思路、寻求发展。

　　法制干部要努力成为综合性人才，避免犯思维定势的错误，要懂得变通，拓宽思路，目的是寻求发展。

　　福建法制办张猛主任指出，这些年政府法制工作进步很大，但国务院发布的《依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《意见》以及全社会也对我们提出了更高的要求。政府法制工作人员不光要有扎实的业务功底，还要努力成为综合性人才。立法、执法、行政复议等一系列工作，并不是简单的回答行与不行的问题，而是要考虑如何才能行的通。政府工作强调效率、管理，法制追求公平、正义，如何找到二者的契合点，需要研究。因此，必须把握党和政府的方针政策和工作大局，紧紧围绕经济社会发展的工作中心，法制工作才有生命力。个别地方政府为了追求经济发展可能在行政程序上有所缺失，如果仅从法律条文出发作出分析判断是不够的，必须结合经济社会发展的实际，从更高的层面去考虑，采取调解等多种手段，更好地解决经济发展与公平正义之间的矛盾。

　　吉林法制办李大法主任谈到，政府法制工作能否做好，最关

　　键的看领导是否重视，看领导把依法行政放在一个什么样的位置。实践表明，领导关注的事情，就容易办好。因此，政府法制机构要向各级政府的领导宣传加强法治政府建设的重要性，取得领导支持和理解。另外，解决好基层法制机构和人员的编制问题，也至关重要。

　　上海法制办刘华主任认为，政府法制工作的前景是光明的，

　　过程是艰难的，当前政府法制工作仍处于艰苦的爬坡阶段。2004年国务院发布《纲要》，要求于2014年左右基本实现建设法治政府的目标，从目前现状来看仍有不小差距。法治政府建设不是仅靠政府自身或者政府法制部门来推动就能实现的，这和我国目前正处于社会转型、民主潮流兴起的大时代背景密切相关，不论是来自体制内的阻力还是体制外的障碍，都存在一种反法制的倾向。因此，依法行政的过程可能会出现一定程度的反复甚至倒退，不会一帆风顺，政府法制工作人员对此要有充分的思想准备，并付出艰苦的努力。

　　七、下一步推进依法行政的有关建议

　　辽宁法制办林志敏副主任提出，建议各兄弟省市就以下问题开展共同研究：一是完善县区法制机构的职责研究。县区法制机构应该做什么，目前尚不明确，是完成上级政府法制机构布置的任务，还是围绕当地经济社会发展中心做好相应工作，值得研究。

　　二是围绕民主政治建设，如何强化法制。决策风险评估、民主依法决策、社会矛盾化解等工作，不仅仅是政府的事，也关乎地方党委的职责。因此，法制工作怎样做到被党委所了解、重视，需要研究。三是如何细化与行政复议相关的制度建设，为做大做强行政复议工作奠定基础。包括，第一，建立行政复议方面的有关行政程序制度；第二，完善行政程序告知制度；第三，完善行政复议调解机制等。

　　江苏法制办马太建副主任提出，目前江苏省从省到县都设立

　　了依法行政领导小组。为了与国务院上下一致、保持联动，建议能在国家层面也成立这样一个依法行政领导小组或者联系会议等。

　　上海法制办刘华主任建议国务院法制办在以下三个方面给

　　予地方更多的指导：一是地方立法的空间问题。当前国务院法规越来越具体、细化，地方立法的空间在逐步缩小；二是行政复议的发展方向问题。它和行政调解是一种什么关系，今后行政复议的受案范围、复议层级应当是怎样的？三是行政执法监督工作的定位问题。它和政府系统的其他监督工作是什么关系，需要明确。

　　李岳德司长在华东东北十省市政府法制工作协作会上的讲话

　　（根据录音整理）

　　下面，我结合学习国务院领导讲话精神，以及大涵主任上任一年多来的相关做法和下一步打算，就如何做好政府法制工作，谈一点学习体会，供参考。

　　一、把握形势

　　把握形势不是一句空话。形势出任务，不同的时期有不同的形势，不同的形势提出不同的任务和要求，法制工作的成绩就是在不断把握新形势新任务的前提下取得的。当前，一是要把握经济社会发展的形势。政府法制工作是为党委、政府工作提供服务的，是为经济社会发展中心任务服务的。政府法制机构没有自己的利益和领地，不能离开政府工作来谈法制。我们需要始终把握当前面临的形势。比如说，我国在经济上已经进入全面协调可持续发展阶段，在制度建设上就需要更加注重公平正义，维护利益平衡。

　　二是要把握政府法制工作面临的新形势。这些年政府法制工作取得了很大成绩，这是有目共睹的。国务院法制办从以前的五六十人，发展到现在的二百多人，人数不断增多，工作领域也在不断拓宽。在取得成绩的同时，我们也面临很多难题，领导对我们的要求越来越高，客观形势也对我们提出很多要求。比如说，中国特色社会主义法律体系已经形成，在此前提下，立法工作下一步应该怎么搞？我发现，近年来国务院法制办在审查立法项目的时候出现一个新情况，即很多法律、行政法规还需要论证其立法是否必要的问题。以前创制性的领域很多，每个立法都有自己的调整范围和规范对象。中国特色社会主义法律体系形成以后，创执性立法的空间越来越小了。

　　再比如，政府法制工作是为推进依法行政提供服务的，那么行政执法应当怎么规范？执法监督如何进行，监督什么，都需要研究。还有行政复议工作，中办、国办在《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》中提出探索相对集中行政复议权，提高行政复议的公信力。但现在出现一个问题，案子在往上收，到国务院法制办的案子越来越多，可能省里面也面临这个问题。案子往上收并不一定有利于矛盾的解决，现在，国务院法制办正在研究如何在现有制度框架下，让复议工作的重心下移，把行政争议化解在基层、化解在行政系统内部。如有必要的，还要考虑对《行政复议法》进行修改。

　　二、明确目标

　　有的同志可能会讲，目标不是早已确定了么，就是依法行政、建设法治政府。但是，我要讲的是，最近国务委员马凯同志在国家行政学院秋季开学典礼上的讲话中，首次提出要建设中国特色社会主义法治政府。这个目标是马凯同志经过深入思考、慎重研究之后提出的。《纲要》提出要经过十年左右的时间基本实现建设法治政府的目标，到目前《纲要》发布已经7年了，有必要总结我国推进依法行政、建设法治政府的实践经验，寻找差距，作出部署。因此，马凯同志在讲话中回答了什么是中国特色社会主义法治政府，怎样建设中国特色社会主义法治政府的问题，并对《纲要》发布以来法治政府建设的成绩进行了总结，对差距进行了查找，并对今后一个时期法治政府建设作出了部署。作为法制工作的分管领导，马凯同志提出这个论题，是有深远意义的。

　　马凯同志讲话出来以后，国务院法制办组织各司开展了持续深入学习，并印发各省、自治区、直辖市法制机构。各级政府法制机构要贯彻落实讲话精神，就是要谋划今后一个时期的主要任务和措施，明确工作抓手。我认为，主要有以下几方面：一是规范行政决策，推进行政决策科学化、民主化。目前国务院法制办正在起草重大行政决策程序条例。二是建立健全社会稳定风险评估制度。三是研究如何建立行政调解机制问题。国务院《关于加强法治政府建设的意见》要求，建立地方政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制。目前国务院法制办正在研究各级政府法制机构在行政调解体制中的具体职责问题。四是贯彻实施行政强制法。行政强制法是规范行政执法行为的重要法律，贯彻实施行政强制法可以作为依法行政的重要抓手。

　　三、突出重点

　　这是做好政府法制工作的关键。所谓突出重点，就是要围绕党和政府中心工作，统筹规划狠抓重点，集中主要力量完成重点工作。法制机构人力有限，必须集中力量办大事。大涵主任上任一年多来，抓重点工作是其鲜明特点，同时统筹兼顾做好其他工作。例如，办好第27次中央政治局集体讲座，集中力量修改《国有土地上房屋征收和补偿条例》，筹备召开全国依法行政工作会议，起草《关于加强法治政府建设的意见》，集中力量开展法律、法规清理工作等。今后国务院法制办的重点工作，我认为，第一，法规审查仍然是重点，特别是配套性法规的审查；第二是领导交办的法律事务。现在领导交办的法律事务越来越多，难度越来越大，时间比较紧急，涉及面也比较广，需要作为重点工作努力办好。

　　四、确保质量

　　国务院法制办领导班子注重工作质量，使政府法制工作更加服务实际，更加符合规律，更加能够反映群众意愿，更加能够解决实际问题，经得起实践和历史检验。因此，大涵主任特别强调这么几条：一是要求立足实际。从实际出发，从国情出发，调查和掌握第一手材料，反对本本主义；二是强调依靠集体智慧，充分调动和发挥各方积极性，不搞单打独斗。不但要调动国务院法制办的积极性，还要调动国务院其他部门、地方各级政府法制机构的积极性，以及人民群众参与政府法制工作的积极性，充分发挥专家学者的作用。例如，法规审查特别强调要尊重部门意见，涉及部门职责分工问题的，要听取编办的意见。涉及财政、金融问题的，要听取财政部门、金融监管机构的意见等；三是要坚持原则、加强协调。马凯同志在2010年国务院法制办全体党员干部大会上要求，法制办的各级领导班子要本着对人民高度负责的精神，直面各种矛盾和问题，做坚持原则的表率。我认为，讲话是很有针对性的。当前政府法制工作面临的矛盾越来越突出，难度越来越大，我们必须在找准问题的前提下直面各种矛盾，从维护国家和人民群众根本利益的高度出发，做好各项政府法制工作，确保质量，不和稀泥，不搞文字游戏。

　　五、提高素质

　　素质包括业务素质、政治素质等。大涵主任强调大家要把时间和精力放到钻研工作上来，形成人人研究问题，政治强、业务精、作风实的干部队伍。要做好政府法制工作，首先，对政府法制工作要有信心。人是要有一点精神的，信心就是一种信念，没有信心就会迷失方向。如果仅仅把这项工作当作自己谋生的手段，就会提不起精神，做不好工作；其次，要加强机关规范化建设，用制度管人、管事。政府法制机构是搞制度建设的，自己就要率先遵循制度。

　　（本期责任编辑 周志华　 核稿 王天品）