（2010年6月30日）

　　乡镇苏木政府是我国行政体系中最基层的政权单位，是国家法律法规和政策在基层的重要实施者，承担着管理本地区经济事务的重要职责，同人民群众的接触最频繁，联系最直接，因此，在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，切实抓好乡镇依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。但是乡镇人民政府在行政执法工作中存在着一些比较突出的权责脱节问题，主要体现在：行政执法方面的权责不匹配，或有权无责，或有责无权。通俗地说就是：“管得到的看不到，看得到的管不到”，而乡镇政府又必须为其辖区内的所有事物负总责，形成了“责任无限大、权力无限小”的局面，这是典型的权力与责任脱节、管理与监督缺位、职责与职能错位现象。这在一定程度上阻碍了乡镇人民政府作为一级政权所应当发挥的基本功能。如何弥补这些制度性的缺陷、划清乡镇行政执法权限、明确乡镇行政执法责任、加强乡镇行政执法力度等，是摆在我们面前的一个十分重要而紧迫的课题。

　　一、乡镇苏木行政执法现状

　　呼伦贝尔市位于内蒙古东部，地域辽阔，人口稀少，总面积25.3万平方公里，相当于山东、江苏两省面积的总和，人口却仅仅2696998人，人口密度是每平方公里10人左右。所设立的乡镇苏木原本不多，经过2001年、2006年两次撤乡并镇，目前共有74个镇、23个乡、25个苏木，36个办事处。较近的乡镇苏木距离旗市区所在地也有几十公里，如哈克镇距离海拉尔区32公里；三河镇距离额尔古纳市30公里。最远的如诺敏镇距离鄂伦春旗所在地248公里；莫尔道嘎镇距离额尔古纳市224公里。据调查，涉及乡镇政府行政执法主要有三个方面：一公共安全监管领域。主要涉及企业安全生产管理、销售与燃放烟花爆竹管理、乡村道路交通安全、煤矿与非煤矿山安全、消防安全、农业机械安全的执法职权；二是人口资源环境监管领域。主要涉及村镇规划建设管理、殡葬管理、人口和计划生育管理、环境保护管理、动植物检疫监管的执法职权；三是市场秩序监管领域。主要涉及食品卫生、医疗卫生、药品监管的执法职权。在这些行政执法领域中，只有《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条 和《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十六、三十七、三十九、四十条规定了乡镇苏木政府行政执法权，其他方面基本上没有执法权限。

　　如此大的执法区域，如此远的距离，使行政执法部门开展乡镇苏木执法时往往感到力不从心，兼受人员编制、能力、装备、经费等条件限制，导致违法案件不能及时有效查处，而乡镇苏木政府在管理本辖区经济社会事务时，由于法律授予的行政执法权有限，经常处于“想管无权，不管出乱”的尴尬境地。政府工作人员在日常工作中发现违法情况时，无权处罚，只能劝阻违法人员，对不听劝阻的严重的违法行为，只好联系有行政执法权的单位处理，而执法部门却因为种种原因不能完全、及时到位，轻微违法则不了了之，形成了执法盲区和断档，在一些领域形成了事实上的不作为。这不仅不利于实现行政管理的目的，也浪费了大量行政管理资源，人民群众、乡镇苏木政府、执法部门要求改革的愿望十分强烈，行政执法重心下移，实行委托执法势在必行。

　　二、乡镇苏木行政执法的改革思路、原则、做法和成效

　　从行政执法的实践来看，乡镇政府事实上不具有执法主体资格，但却承担着主要职责，不可或缺，因此解决乡镇一级政府行政执法权限问题是行政执法的当务之急，只有赋予乡镇一级政府行政执法权限才能从根本上解决乡镇执法难的问题。也只有赋予乡镇一级政府行政执法权才能理顺相关的体制，实现权、责、利得有机统一，彻底解决乡镇责任无限大，权利无限小的问题。为此，呼伦贝尔市政府法制办在全市十三个旗市区进行了深入细致的前期调研，在加强乡镇执法方面进行了大胆的探索，于二OO八年五月十九日下发了《呼伦贝尔市人民政府关于加强旗市区乡镇苏木依法行政工作的意见》（呼政字〔2008〕74号）文件，在全市范围内开展乡镇苏木依法行政的试点工作。

　　（一）改革的总体思路：以科学发展观为指导，以法律为依据，以解决基层实际困难，为民办实事为出发点和落脚点，着重解决基层执法难的问题，为全面打造法治政府创造良好的法制环境。

　　（二）改革的基本原则：

　　1、以民为本的原则。即改革要以基层行政管理的实际需要，以为人民群众办实事为出发点和落脚点，并以此衡量改革的成败。

　　2、依法委托原则。按照国务院《关于加强市县依法行政决定》精神，以《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为依据，对乡镇苏木依法成立的经济事务办公室和社会管理办公室等事业组织进行委托，并赋予相应的职能职责，在做好其业务工作的同时可以开展部分执法工作。

　　3、适度放权的原则。旗市区政府各行政执法部门根据本机关的实际情况，在法律允许的范围内依法委托乡镇政府承担相应的行政执法职权，下放执法权力，凡是乡镇苏木能够开展的执法，旗市区政府部门都下放到乡镇，进行委托。但对于涉及面广、影响大、技术性强的执法事项暂不宜委托给乡镇苏木政府。这样既解决了执法区域大，执法成本高的问题，又保证了执法质量，同时又调动了乡镇苏木的积极性，真正做到了管而不死、放而不乱。

　　4、行政作为原则。乡镇苏木政府具有行政管理的职能和责任，却没有行政执法的权力。通过试点依法委托，乡镇苏木在委托权限内处理违法事件和开展执法检查工作，发现大案要案时，可以进行调查取证，并向上级委托部门报告执法情况。这样既解决了行政执法单位行政执法事实上的不作为或执法不到位的问题，使行政执法队伍增加了新生力量，又实现了乡镇苏木在行政管理上有责有权。

　　5、分类指导原则。根据乡镇苏木规模大小、生产生活类型的不同，采取分类指导、各有侧重的原则同步推进。从我市的实际情况看，大体可以分为城关镇、较大镇、林区镇、一般的乡镇苏木和较小的苏木几种类型，我们从实际出发，明确各个类型乡镇苏木的委托部门和委托事项，凡是乡镇能做的，有必要做的事项，都必须开展委托执法工作。

　　6、以点带面的原则。即在旗市区各选择一个试点乡镇苏木，通过试点先行探索实践，待时机成熟在面上推开。

　　（三）改革的主要做法

　　1、旗市区政府各行政执法部门依法适度下放执法权力

　　切实解决乡镇原有职能职责和工作格局与新形势、新任务要求不相适应的问题，在乡镇不增机构、不增编制、不增人员、不增加财政负担的前提下，积极探索加强乡镇行政执法监管改革的有效途径。通过规范委托执法职权、办理委托手续的形式，着力解决乡镇行政执法权责不明、监管不力、执法缺位等问题。

　　一是明确受托执法主体。旗市区行政执法机关根据本机关行政执法的实际情况，依照《行政处罚法》第十八条、第十九条的规定，委托乡镇苏木政府行使相应的行政执法职权。受委托的乡镇苏木政府建立相关的工作制度，确定相对固定的执法人员，提供必要的工作条件。乡镇苏木政府以旗市区行政执法机关的名义在委托范围内行使行政执法权力。

　　二是明确委托执法范围。旗市区行政执法机关按照现行法律、法规、规章限定的范围依法委托乡镇苏木政府承担相应的行政执法职权，但重点限定在农村公共安全监管、市场秩序监管、人口资源环境监管领域中的部分具体事务性执法监管上，对于涉及面广、影响大、技术性强的执法事项暂不委托给乡镇苏木政府。

　　三是明确委托执法权限。旗市区行政执法机关委托乡镇政府行使行政执法职权只限定于行政检查权、违法行为制止权、部分行政处罚权（指行政警告权和小额的行政罚款权）。

　　四是明确委托执法形式。旗市区行政执法机关根据本机关行政执法的实际需要以及乡镇的人力、物力、财力状况，在限定的委托执法范围内，与乡镇苏木政府在合法、自愿的前提下，就达成一致协议的具体委托事项、期限、权限签订书面委托书。乡镇政府应严格按照法定执法程序，使用委托行政执法机关的法律文书，从事受委托执法事项的执法活动。

　　五是明确委托执法责任。旗市区行政执法机关对受托乡镇政府的行政执法行为应负责监督，并对该行为的后果承担法律责任；受托乡镇苏木政府行政执法行为有过错的，旗市区行政执法机关承担法律责任后，可以追究相关人员责任和追偿损失，情节严重的，旗市区行政执法机关可以解除行政执法委托协议。受托乡镇苏木政府超越委托权限和范围行使行政执法职权或将委托的行政执法职权再委托给其他组织或个人行使而产生的法律后果由乡镇苏木政府自行承担。

　　2、试点的配套改革内容

　　一是抓好组织领导，为行政执法试点工作提供有力保障。

　　各旗市区试点乡镇苏木成立了由行政主要领导为组长、分管领导具体抓、各执法单位（包括各级垂管部门）为成员的依法行政工作领导小组，具体负责本地区政府依法行政的组织、指导、监督、检查、协调工作。强化了乡镇苏木依法行政领导小组的职能，使其成为推进依法行政、建设法治政府的有效载体。领导小组加强制度建设，统一领导，分工协作，定期召开会议，部署试点工作，及时研究解决试点工作中存在的问题，形成执法合力，各乡镇苏木行政一把手负总责，同时确定一名专抓法制工作的领导具体抓法制工作，真正做到有人抓有人管有人负责，保证了试点工作有序开展。

　　二是抓好制度建设，使行政执法试点工作有章可循。

　　各旗市区试点乡镇抓好制度的建设，科学合理的建立健全联合执法、专项执法、联席会议等依法行政相关制度，确定领导小组以及法制员的职能职责，建立了执法人员管理档案，实施检查指导、考评等监督措施，整理和报告全年工作情况，起到了规范执法、分工明确、优势互补的执法联动保障作用，畅通了联络渠道，形成了城乡一体、上下结合的乡镇行政执法格局。

　　三是抓好规范化执法，切实维护群众合法权益。各旗市区试点乡镇苏木严格规范行政执法程序和执法行为，结合实际情况，开展联合和专项执法检查，执法案件处理较规范，特别是行政处罚案件较多，而且做到了事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，归档规范，注重处罚与教育并重，及时纠正和制止违法行为，达到了试点的基本目的和要求，树立了执法人员在群众心中的良好形象。

　　四是是抓好工作衔接，委托双方的协作配合更加密切。旗市区放权部门在解放思想，摒弃惜权思想做好委托执法的同时，还要做好业务帮带“扶上马送一程”，做好日常执法的监管，防止出现一管就死、一放就乱的现象，真正从法律意义上负起委托主体的责任。受托主体亦要经常向上级部门请示沟通，虚心学习执法业务，主动接受委托部门的指导和监督，不断的提高执法水平与质量，真正使委托部门放心。

　　五是抓好政府法制对试点工作的组织指导，密切相互间的协作配合

　　试点工作由呼伦贝尔市及其各旗市区政府法制办组织实施，在制定试点方案、组织协调、确定委托事项，检查指导等各项工作中起到了关键作用。市政府法制办2008、2009年两次对13个旗市区试点乡镇苏木进行了全面的调研、检查、指导。各旗市区领导重视，政府法制办协调指导，有关科局、试点乡镇苏木积极配合，互相支持，形成上下联动工作机制，有效地促进试点工作的更好开展，并取得实效

　　（四）试点取得初步成效

　　我市乡镇苏木行政执法工作经过近三年的试点，取得了显著成效，各旗市区的试点乡镇领导小组发挥了重要作用，明确了委托关系，内业管理基本规范，执法检查开展有序，对执法案件处理也比较规范，特别是行政处罚案件较多，而且做到了事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，归档规范，达到了试点的基本目的和要求。初步改变了试点乡镇有责无权、执法困难的问题，弥补了原来旗市区部门鞭长莫及、管理滞后的不足，有效化解了乡镇苏木政府权小责大、权责不符的矛盾，形成了以受委托执法机构为主，原有部门派出机构为辅的乡镇行政执法新格局，促进了乡镇职能转变，强化了公共管理和社会服务能力。

　　据统计，阿荣旗亚东镇共开展执法检查200余次，其中联合执法检查10次，专项检查12次。行政执法案卷实现了从无到有，从不规范到逐步规范，截至目前，共查处各类案件80余件，处罚66件，其中林业8件、文体广电4件、农机12件、水务6件，土地5件、草原10件、城建3件、环保2件，城管5件、计生11件。 扎兰屯市成吉思汗镇2009年开展执法检查216次，处罚69件，比试点工作开展前增加处罚案件31%左右。

　　额尔古纳市三河乡胡乡长对乡镇苏木依法行政工作深有感触：三河乡森林面积很大，以前乱砍滥伐现象严重，而且三河乡辖管三个矿山，私挖乱采屡禁不止，乡镇苏木发现违法行为也处罚不了，只能向上级行政机关反映，如今，事情大有改观，和林业、安监等部门签订执法委托书后，行政执法有了依据，执法行为也受到了乡里的重视，有效地保护了森林、矿石等自然资源。同样，陈巴尔虎旗在全旗苏木镇开展了执法部门与苏木镇政府的行政征收委托手续，乡镇苏木的行政收费不用再到旗直部门办理，在苏木镇就可办理，大大方便了群众。

　　三、试点工作存在的主要问题。

　　（一）对试点工作重要性的认识有待于加强。试点工作是一新生事物，存在着个别旗市区领导对试点的重要意义认识不够高，重视程度不够，个别执法科局在试点之初存在认识不到位、不愿放权的问题。个别执法人员还没有认识到乡镇行政执法试点工作在推行依法行政、建设法治政府中的重要性，工作中存在被动性，在一定程度上影响了试点工作的开展。

　　（二）委托双方的沟通和协调需要进一步加强。由于各旗市区试点工作开展的时间短，且涉及的委托部门多，工作机制还不健全，尤其是与委托机关的联络沟通机制需要进一步完善和理顺。

　　（三）委托工作程序有关细节需要继续探索和完善。试点工作许多情况和问题没有成功的经验可借鉴，在国家没有相关法律和政策明确的情况下，需要我们以现有的法律为基础，对被委托主体、委托权限范围、有关执法程序和委托双方责任的划分和追究等问题，进行不断的探索完善。

　　（四）在法律层面上要加强研究探讨，在《处罚法》的基础上，进一步探寻行政执法重心下移的法律依据和支持。