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澳大利亚行政法及行政审查体系状况
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  贺淑芳

  一、澳大利亚行政法概况

  澳大利亚的法律体系属于英美法系,行政法也是以普通法的基本原则为基础的。早期的发展受英国判例法和法律著作影响极大。但是,由于早期普通法系的法学家否认行政法的存在,致使行政法的发展受到很大阻碍。直到上世纪6、70年代,行政法才在普通法国家成为一个独立的法律部门并赢得其学术地位。从传统上讲,普通法学者很难给行政法下定义。史密斯(de Smith)在《宪法与行政法》一书中,则将行政法定义为“处理政府机器实际运行和行政过程的公法之一部门。行政法主要是程序法,它赋予法院审查政府行为的权力。

  在澳大利亚和其它普通法国家,行政法的近期发展趋向是通过广泛关注公民利益的保护来达到抗衡政府及其官员的行政管理或非正义行为的目的。因此,经过长期的调查与批评后,澳大利亚的行政法进入了一个新的行政审查体系的时代。这个新体系包括,行政申诉裁判庭(Administrative Appeals Tribunal)、行政督察专员(Ombudsman)办公室的设立和1977年《行政决定(司法审查)法》、1982年《信息自由法》的规定。

  二、澳大利亚行政法的渊源

  澳大利亚的各个法律部门以它的宪法为其渊源。由于澳大利亚是一个联邦制国家,各州有各自的宪法,因此,这个国家共有七部宪法——六部州宪法和一部联邦宪法。各州宪法均于19世纪建州时相应地制定,其主要渊源是当时的英国法。各州宪法都采用了“责任政府”的原则,议会由上下议院组成。法律由两院制定。在不违背联邦宪法精神的前提下,州议会有权制定有关公民权利义务的法律,有权建立政府部门、法院、法定机构、地方政府当局及行政裁判庭

  联邦宪法的分权是从两个层次进行的:(1)全部联邦权力实行三权分立,即议会、行政与司法;(2)全部国家权力即立法、行政、司法,在联邦与州当局之间分配。一般认为,这部宪法当时并没试图严格地将议会与行政分开。宪法规定,部长作为行政长官应当同时是议会议员。这一规定便是部长责任制概念的反映。另外,议会亦将一些立法权委托给行政当局。这种做法当然不符合严格分权的概念。然而,最重要的还是司法分立。宪法将联邦司法权赋予澳大利亚高等法院,由议会创制的其他联邦法院以及议会赋予联邦管辖权的其它法院。这一规定是司法绝对独立的宪法保障,它防止了议会将非司法权(non—judicial powers)赋予联邦司法机构或将司法权赋予行政官员或行政裁判庭。行政申诉裁判庭就属于这类联邦行政裁判庭,它只能行使非司法权。

  三、澳大利亚行政审查体系

  (一)法院对行政行为的审查。联邦宪法并没有明文规定司法审查(judicial review)原则,而仅仅是默示地包含在宪法中授权法院审查联邦政府及官员的行政行为,并赋予联邦高等法院对下列情况的管辖权:当联邦政府为一方当事人,或起诉人或被诉人代表联邦政府为一方当事人时;当训令状、禁令、指令是用来针对联邦政府官员时。宪法还规定联邦高等法院有权解释宪法条文及有关联邦司法权事项的规定。因此,凭借这一权利的行使,高等法院便可以以违宪越权为由而宣告联邦或州议会的立法无效。

  澳大利亚行政法上一个重要的发展是它的联邦行政审查体系接受了审查政府行为的两个已确定的办法:(1)在部长责任制原则下,受政府决定影响的公民可以通过部长将此决定提交议会,议会则可以质问该决定的是非曲直(Merits)问题;(2)在司法审查原则下,受政府决定影响的公民,可以将该决定提交到法院,法院则可以就该决定的合法性作出决定,但法院无权裁定该决定的是非曲直问题,它只能判决决定制作者的行为是否公平,是否在权限范围之内及是否依照法律。在这里,区分审查(Review)与申诉(Appeal)是重要的。审查只限于合法性问题,申诉则是由相应的条文加以规定的,它并不由法院来作裁决。因此,如果某一申诉权未受法律限制,那么申诉机构便可以审查原决定的实质问题和合法性,还可以用它认为是正确的决定来取代原来的决定。与此不同,法院审查一个决定只是就其合法性作出裁决,如果它认为原决定非法,法院也只能宣布其无效或阻止其施行或强制决定制作者依法律重新做出决定。

  (二)新的行政审查体系。澳大利亚新的联邦行政审查体系有以下组成部分:联邦1977年行政决定(司法审查)法:联邦1975年行政申诉裁判庭法;联邦1976年督察专员法;以及1982年联邦信息自由法。值得注意的是,原先所规定的经由议会途径或州最高法院及联邦法院对政府行为进行审查的审查体系,并没有被新的规定所取代,新体系只是对原已存在的司法审查与非司法审查加以补充。新的行政审查体系主要包括:

  1、行政行为的司法审查(Judicial Review of Administrative Action)。在1977年行政决定(司法审查)法通过前,行政行为只能在前述的情况下,由联邦高等法院与州最高法院审查,新的法律一方面将州最高法院的一般审查权转给联邦法院;另一方面,由于提请司法审查的人很难找到行政决定的具体根据,因此新法赋予请求人要求行政当局提供制作决定之理由的权利。另外,1977年行政决定还将行政行为的司法审查根据加以成文化和加以补充。

  2、行政申诉裁判庭(Administrative Appeals Tribunal)。行政申诉裁判庭是根据1975年行政申诉裁判庭法建立起来的,其功能是审查联邦政府的某些决定。与1977年行政决定(司法审查)法适用于所有政府决定(除一些例外情况外)不同,得以申诉至裁判庭的,只限于那些被赋予特定申诉权的政府决定。然而,裁判庭对这些特定决定的审查权却大于联邦法院基于司法审查法的权限。裁判庭不但审查决定的合法性,而且审查决定的实质。裁判庭成员由作为联邦政府首脑的总督任命。法官可被任命为裁判庭的主席成员。裁判庭内部又分为几个分庭,包括:一般行政分庭;医疗申诉分庭;估值与赔偿分庭;退伍军人申诉分庭,以及其它法律规定的分庭。

  3、联邦行政督察专员(The Commonwealth Ombudsman)。

  联邦督察专员是由任命而独立行使权力的专员,他调查向他提出的有关联邦政府各部委在行政方面的控诉,被授予质问官员或其他人员以及检查文件和场所的广泛权力。如果有证据证明是“弊政”。他便向有关部、委及应负责任的部长建议采取某些行动以处理这些控诉。如果他的建议不被采纳,可通知总理并向议会报告。专员不能推翻政府官员的决定。如他建议被拒绝,他所能采取的唯一行为便是作对该决定不利的公开宣传。就这点而言,督察专员与行政申诉庭是不同的,后者得以自己的决定取代原来的决定。同样,他与行政决定(司法审查)法所赋予联邦法院的司法审查亦不同,后者可以将受审查的决定宣布无效。专员调查有关行政事项的行为,不管这一由政府部门所采取的行为是在该法生效之前或之后;他均可以主动调查有关行政行为,同样不管这些由政府部门或法定当局所采取的行为是发生在该法生效之前或之后。

  (作者单位:北京市政府法制办)

  

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