北京密云县：关于乡镇人民政府依法行政情况的调查
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北京市密云县法制办主任 宗智利 为贯彻落实县政府《关于全面推进依法行政的实施意见》，加快推进乡镇依法行政工作，最近，我办对巨各庄、太师屯、十里堡等九个镇的依法行政情况进行了调研。 一、乡镇政府依法行政的现状 （一）乡镇政府管理方式发生转变，依法行政、公共服务职能得到加强 1、执政理念有了新变化。通过学法用法，我县各乡镇领导干部的法治观念进一步提升，初步形成了“决策问题依法，开展工作合法，遇到问题找法”的局面。一是事前学法。在调查中发现，这些镇都能充分利用理论中心组和镇长办公会议，学习相关法律，同时利用乡镇机关干部学习日，学习与依法行政有关政策、文件。各乡镇政府都制定了“年度有计划、季度有重点、学后有考核”的学习方案。积极组织行政执法科室参加法律法规培训班，通过有计划的学习，不断提高乡镇行政执法人员的法律素质和行政执法水平。对村级干部采取以会代训的形式，组织学习、贯彻法律法规。我们所调研的九个乡镇都建立了镇长办公会学法制度，定期学习法律法规知识。二是办事依法。对重大问题坚持集体研究、决策制度，建立健全行政许可、行政审批制度，实行政务公开。特别是对容易引发矛盾和纠纷的行政审批事项，坚持按照程序审批，审批内容全部公开。乡镇政府制定议事制度，凡涉及本地区的重要行政事务或开支情况，必须经镇长办公会议通过，做到会前有请示，会上有研究过程，会后有纪要，使全镇基层干部对镇政府当前重点工作一目了然，为乡镇政府依法行政工作奠定了坚实的基础。三是遇到问题用法去解决。对政府权属和农村纠纷问题，坚持依法办理，凡属乡镇政府职责范围内的，依法及时办理，对可以通过行政复议、诉讼等法律程序解决的，积极引导当事人通过法律途径解决纠纷和争议。 2、推动工作的方式有了新变化。乡镇政府领导执政理念的转变，从根本上促进了工作方式的转变，从过去单纯依靠行政手段的领导方式，转向注重依靠法律手段，实行依法决策、依法管理，从经验执政转向科学执政。有的乡镇积极探索了新的工作方式，实行行政执法联席会议制度，针对中心工作，组织协调各执法部门共同研究，共同探讨，保证工作依法有序进行。例如，2005年，古北口镇在拆迁过程中，抽调7名副职领导、30多名机关干部，组成7个工作组，充分研究各项法律依据，完善拆迁工作程序，各有关职能部门协调配合，在15天内完成了近一万平方米建筑物的协议拆迁工作，由于组织健全、措施到位、法律手续完备、程序合法，使作为全镇重点工程的101国道镇区段拓宽工程顺利完成，未形成任何纠纷和群众上访现象。 3、为民、便民、利民的服务意识明显增强。各乡镇普遍建立全程代理便民服务中心，工作从要我服务向我要服务转变。在工作中，遵循依法、公开、便民、高效的原则，努力规范政府行政许可、行政审批行为，做到公正透明、廉洁高效。同时为了更好地监督全程办事代理工作的进行，有的乡镇还成立了全程办事代理投诉监察室，加大监督工作力度，使办事程序更加规范，办事效率全面提高。例如太师屯镇2005年受理群众信访申请525件，办结率100%。古北口镇2005年接待群众咨询430多人次，受理信访案件86件，所有信访案件全部办理完结，办理结果群众满意率为100%。有的乡镇政府各科室站办所还针对本职能部门服务对象及工作内容，制定对外公开服务承诺，向群众公开。 （二）乡镇执法职能逐步扩大，行政行为进一步规范 一是行政执法力度逐步加大。乡镇的行政执法工作由过去农业、土地、规划、环保等少数几个方面向生态建设、产业经营和新农村建设的全方位转变。为加大工作力度，各乡镇成立了综合科，负责本乡镇的执法工作，有的乡镇还成立了综合一科、综合二科。二是社会管理的职能突出。乡镇政府的职能开始由经济管理方面逐步向提高服务、社会养老保险等社会管理方面转变。如有的乡镇积极培育农民专业合作经济组织，提高农民专业合作组织带领农民闯市场的能力。三是公共服务职能增强。乡镇政府进一步转变职能，逐步实现政企分开，政事分开，把职能从行政管理向提供公共服务转变，政府公共服务的职能得到加强。例如，积极推广超市下乡工程。太师屯镇、巨各庄镇、密云镇3个镇的首批超市已经正式营业；溪翁庄镇、高岭镇2个镇的中心集贸市场已经改造升级；不老屯镇综合供水和河南寨镇集中供水为重点的供水工程已经竣工，解决了12个乡镇、10万人的饮水困难。 （三）乡镇政府法制宣传逐步深入，依法行政氛围初步形成 通过长期的法制宣传教育，乡镇政府依法行政氛围逐步形成。一些乡镇政府结合农村实际，利用各种形式学习宣传法律，采取了送法赶集、送法进村入户、法制文艺小分队下乡巡回演出等多种形式对村民进行法制教育。冯家峪镇村民“道德评议会”和新城子镇“道德法庭”等群众自我教育的好形式在全县得到推广。通过学习宣传，农民学会运用法律手段解决纠纷，复议乡镇政府的行政复议案件逐年增加，行政复议受案类别逐年扩大，法律咨询逐年增加。 二、存在的主要问题 （一）乡镇政府领导对推进依法行政的意义缺乏深刻认识 在调查中，发现个别乡镇政府的少数领导干部片面认为依法行政是规范群众依法办事，因此只强调群众要遵法、守法，依法办事，把推进依法行政工作的困难都推到老百姓法律水平低，不依法办事上。同时，由于依法行政要求规范手续，严格按法律程序办事，增加了工作难度，有的同志借口依法行政不干工作或者少干工作，以致影响乡镇政府经济社会发展。 (二)乡镇政府法制机构设置滞后 全面推进依法行政，要实现利用十年左右的时间建设法治政府的目标，乡镇的依法行政工作是重点，同时也是难点，乡镇政府作为一级政府，在全面推进依法行政方面，其职能无法替代。为此，《纲要》指出，全面推进依法行政、建设法治政府，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，各级政府要切实加强政府法制机构和队伍建设。但是，目前乡镇依法行政与乡镇机构设置、人员设定之间存在矛盾。乡镇组织机构和人员不到位，对推进依法行政工作带来了一定的困难。 （三）乡镇政府行政执法难 由于农村经济比较落后，农民法律意识相对还比较淡薄，乡镇政府推进依法行政工作难度很大，如对社会抚育费征收比较困难，对拒不缴纳者没有有效行政强制措施。因为执法难，有的乡镇领导觉得工作中依法还没有行政命令手段好使，从而影响到依法行政的推进。 （四）法律宣传教育效果不很明显 长期的法制宣传教育，取得了一定成效，但是由于农民的文化素质普遍偏低等原因，农民法律知识还比较淡薄，不知法、不懂法，或者片面理解法律、甚至个别人故意歪曲法律的现象并不鲜见。如部分村民贿选、群访、缠访、雇人上访事件时有发生；还有少数村干部为了谋取自己的个人利益，利用村民自治规避法律法规的执行，这造成了乡镇工作人员特别是领导干部对推进依法行政畏难情绪的出现。 三、对策建议 （一）广泛深入宣传国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《北京市人民政府关于全面推进依法行政的实施意见》，积极营造推进依法行政的良好氛围 要利用电视、广播、报纸等多种手段，通过以案说法、做专题节目等多种形式，大力宣传《纲要》和《实施意见》，在全社会形成全面推进依法行政，建设法治政府的良好氛围，特别是要提高乡镇领导干部的认识。为此，我办与有关部门要做好以下几项工作：一是为全县乡镇领导干部举办全面推进依法行政培训班；二是为乡镇执法人员组织法律知识培训；三是举办村干部骨干法律知识培训班。 （二）进一步转变乡镇政府职能，牢固树立新的执政理念 乡镇政府推进依法行政，建设法治政府必须转变政府职能。目前，乡镇政府的职能是什么？我们认为当前乡镇政府的主要职能是农村发展、社会管理和公共服务。乡镇政府要以为人民服务为出发点和落脚点，按照建设社会主义新农村的要求，围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求开展工作。 首先，转变政府职能是重点。乡镇政府要真正把职能转变到经济发展、社会管理、公共服务、基层建设上来，对那些由市场、企业和民间能办好的事情，政府部门要坚决“退位”，不再具体包办事务性活动。其次，科学决策是关键。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全乡镇政府决策责任追究制度；坚持对重大问题不经过调查研究不决策的制度；建立决策的公众参与，专家咨询论证、合法性评估和重大决策集体讨论等制度；同时，要在决策的程序化、规范化、制度化上下功夫，改革和完善决策机制，加强各项制度建设，为提高决策的效率与水平提供制度上的保障。第三，严格执法是核心。应从促进地区发展、富裕当地群众出发，既要严格依法办事，又要切实转变工作作风，改进工作方式方法，尽可能地简化相关手续、缩短工作时限、提高工作效率，积极主动地为基层服务，为发展服务。第四，制度建设是保障。以进一步推行行政执法责任制为龙头，建立行政执法责任制考核制度，加大对乡镇行政执法行为的监督力度。要进一步划清执法权限，明确执法责任，促进乡镇政府依法履行职责。 （三）创新工作机制，加强基层法制机构建设 贯彻落实《纲要》、全面推进依法行政是一项长期的系统工程，涉及各级政府，需要一个强有力的领导机构进行统筹规划、组织协调。目前针对乡镇缺乏专业的工作机构和专业人员这一问题，我们建议与北大中心合作，在一、二个乡镇设法制镇长助理作为全县的试点，由北大中心安排研究生挂职锻炼，专门负责乡镇政府的依法行政工作。法制办将加强对乡镇政府依法行政工作的指导，并及时总结经验，探索乡镇政府推进依法行政的有效办法。同时，在现有综合科基础上，增加其职能，以推进乡镇的依法行政工作的顺利开展。 （四）提高乡镇执法人员素质，加大督查考核力度 必须狠抓执法队伍业务素质建设，夯实依法行政基础。一方面，建立严格的执法人员资格审查制度，从源头上严格把关，在保证执法人员高素质的同时壮大执法队伍。另一方面，坚持不懈的抓好相关法律法规、政策理论、市场经济等方面的知识学习和培训工作，培养造就一支政治坚定、业务过硬、秉公执法、廉洁高效的复合型执法队伍。同时，进一步深化行政执法责任制和评议考核制。建立依法行政评价体系，制定依法行政督查考核办法，把依法行政情况作为督查考核的重要内容。严格实施执法责任制，强化行政执法责任，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保依法行政各项要求落到实处。 |
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