浙江省行政复议体制改革的实践

日期:2017-09-07来源:中国政府法制信息网【字体: 视力保护色:

2017年6月,浙江省政府印发《关于深化行政复议体制改革的意见》(以下简称《意见》),对全省深化行政复议体制改革作出重要部署,要求2017年设区市率先开展行政复议体制改革,有条件的县(市、区)同步推进改革,2018年全省全面推进并基本完成行政复议体制改革,做到一级政府行政复议工作以“一个口子”对外,形成一支稳定、专业的行政复议人员队伍,建立较为完善的行政复议工作机制,努力推进行政复议能力建设,发挥行政复议在推进依法行政、解决行政争议中的重要作用,使浙江省行政复议工作走在全国前列。现对浙江省行政复议体制改革工作作一解读:

一、为什么要开展行政复议体制改革?

(一)改革行政复议体制,是行政复议制度发展创新的内在需求。行政复议是政府主导自我解决行政争议的法定机制,具有高效、专业、便捷等特点。我国现行行政复议体制由1999年行政复议法确定,实行“条块结合”的管辖体制,即申请人对地方政府部门的具体行政行为不服的,可以向该部门的本级政府申请行政复议,也可以向上级主管部门申请行政复议。从实践看,现行行政复议体制下,行政复议职能(分属于各级政府及其部门)过于分散,由此带来的效率不高、复议专业化程度不强、管辖模糊和推诿、监督纠错不够有力等问题,缺乏与复议功能相匹配的专业人员、专业能力,因而难以发挥行政复议作为解决行政争议的主渠道作用,大量行政争议涌向信访、法院。

(二)改革行政复议体制,是全面深化改革和全面推进依法治国的明确要求。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,改革行政复议体制,健全行政复议案件审理机制,纠正违法或不当行政行为。2015年党中央、国务院在《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中强调,要加强行政复议工作,完善行政复议制度,改革行政复议体制,积极探索整合地方行政复议职责。

(三)改革行政复议体制,是浙江省法治浙江建设走在全国前列和率先基本建成法治政府的有力举措。《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》和《浙江省人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》对该省法治浙江建设走在全国前列和率先基本建成法治政府,提出了明确要求。省第十四次党代会强调,要在提升各领域法治化水平上更进一步、更快一步,努力建设法治浙江。浙江省通过开展行政复议体制改革,推动一级政府集中行政复议职责,能够改变“条线”监督纠错不够有力问题,依法规范行政权力运行,充分发挥行政复议纠正违法行为和倒逼依法行政的制度功能,加快建成法治政府。

二、行政复议体制改革试点情况及成效。

浙江省行政复议体制改革是在慎重研究行政复议制度和实践,调研考察外省市行政复议委员会试点基础上提出来的,主要改革内容是集中行政复议职责、挂牌行政复议局、健全行政复议案件审理机制,总体思路是积极、稳妥推进。

(一)在义乌市率先试点。2015年8月省政府批复《义乌市行政复议体制改革试点工作方案》,2015年9月义乌市挂牌成立全国首家行政复议局。主要改革举措就是改变“条块结合”的行政复议管辖体制,实行“政府集中”管辖。同时,加强行政复议机构和力量,拓宽复议申请渠道,实行行政复议局“一口对外”,并不断健全案件审理机制。2016年,义乌市行政复议局收案数达703件,相当于上年同期2.5倍、同级法院2.6倍,直接纠错率从5%上升到11%,调解和解率从27%上升到38%。义乌法院行政诉讼案件一改2015年“爆发式”增长现象,2016年同比仅增长9.6%。信访案件在2015年大幅下降基础上,2016年再同比下降23%,改革成效较为明显。

(二)在桐庐县、黄岩区扩大试点。根据义乌市改革试点取得的初步成效,2016年7月省政府批复桐庐县、黄岩区试点工作方案,参照“义乌模式”扩大试点,两地行政复议局于2016年9月相继挂牌。桐庐县、黄岩区复议体制改革在具体举措上各有特点,如桐庐县注重主动介入化解行政争议,针对群众来信来访、投诉举报等案件,督促行政机关依法妥善处理,难以协调解决的再纳入行政复议渠道;黄岩区注重强化行政复议监督纠错,复议纠错率达15.6%,着力破解“慢作为、不作为、乱作为”问题。至2017年4月,两地行政复议局已顺利运行半年多,行政复议案件分别同比增长36%、250%,听证率、调解和解率分别达48%、80%和54%、29%,均有大幅提升。

(三)省本级积极跟进改革。2015年下半年,浙江省委常委会研究组建省行政复议局;2016年6月,浙江省政府第67次常务会议专题研究行政复议体制改革,明确了“省级加快落地、试点抓紧推进、市县积极跟进、全省适时推开”的改革思路;7月省行政复议局正式运行。考虑到行政复议法尚未修改,省本级采取“过渡性”的集中承办模式。截至2017年7月7日,省行政复议局已顺利运行一周年,共接收省级部门移送的行政复议案件446件,相当于上年同期省级部门收案数的156.5%,直接纠错率为12.8%,也有一定幅度提升。

2017年3月,省法制办、省编办对浙江省行政复议体制改革试点情况进行调研评估。从评估情况看,通过改革行政复议体制,充分发挥了行政复议纠正违法行为和倒逼依法行政的制度功能,既能为人民群众提供便捷、高效的争议解决和权利救济途径,又能依照法定程序在行政机关内部解决行政争议,缓解政府“疲于信访”“忙于应诉”的压力:

一是顺应了全面深化改革的需要,符合以人民为中心的政府自身改革趋势。根据党的十八届三中全会和《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》有关改革行政复议体制要求,浙江省坚持在法律框架内稳步推进改革。通过改革和宣传,行政复议局“一口受理”和“属地办理”更加便捷,避免了“大部门”制改革后找不到、找不准复议机关问题,群众愿意到行政复议局解决行政争议,试点地区行政复议案件普遍增加。尤其是义乌市扭转了“小复议、中诉讼、大信访”的格局,对全社会法治意识增强和法治氛围形成也起到了促进作用。

二是顺应了浙江省加快建设法治政府的需要,倒逼和推进依法行政工作。一级政府集中行政复议职责后,能够更好运用行政复议这一手段,依法规范行政权力运行,维护社会公平正义,加快建设法治政府。改革后,试点地区普遍加大了行政复议监督纠错力度。同时,实行属地管辖后,一级政府更能全面掌握部门依法行政情况,在纠错同时能及时提出规范执法的要求,实现“纠正一错、规范一片”的目的。

三是顺应了构建矛盾纠纷多元化解机制需要,推动行政争议依法化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部。集中行政复议职责后,有利于发挥行政资源优势,畅通行政复议渠道,引导依法通过行政复议化解矛盾纠纷,减少行政争议流向信访、流向诉讼,防止矛盾纠纷“上交”。同时,通过改革改变了行政复议职责和资源配置不合理问题,行政复议局配强人员力量后,普遍加强了行政复议规范化建设,行政复议听证率、调解和解率大幅度提升,行政复议协调化解矛盾纠纷的优势进一步凸显,推动了“案结事了”。

三、深化行政复议体制改革的主要做法。

《意见》提出,要以整合行政复议职责、加强行政复议机构力量、健全行政复议机制为重点,深化行政复议体制改革。主要做法有:

(一)集中行政复议职责。对以市、县(市、区)政府工作部门及其依法设立的派出机构等为被申请人的行政复议申请,原则上由该部门的本级政府统一受理。

(二)加强行政复议机构和人员队伍建设。在市、县(市、区)政府法制办公室或者政府办公室增挂政府行政复议局牌子。加强行政复议机构力量和能力建设,推动相关机构设置、人员配备与改革后所承担的工作任务相适应。

(三)健全行政复议机制。按照“最多跑一次”的理念和要求,优化行政复议工作流程,为当事人行使行政复议权利提供便利。改进行政复议案件审理方式,加大听证审理和实地调查核实证据力度。坚持将协调、调解的理念贯穿于行政复议办案全过程。探索专家参与行政复议案件审理。推进“阳光复议”工作。加强行政复议规范化建设。

四、集中行政复议职责后,行政复议案件管辖有哪些“变”和“不变”?

变化一:实行以“块”为主管辖。对以市、县(市、区)政府工作部门及其依法设立的派出机构等为被申请人的行政复议申请,原则上由该部门的本级政府统一受理。

变化二:加强行政复议申请引导、转送。市、县(市、区)政府集中行政复议职责后,有关政府工作部门引导申请人向相关市、县(市、区)政府提出行政复议申请。对向政府工作部门申请行政复议的案件,转送本级政府行政复议局集中承办。

不变一:对以市、县(市、区)、乡政府为被申请人的行政复议案件,仍由上一级政府统一受理。

不变二:对以海关、金融、国税、外汇等实行国家垂直领导的行政机关和国家安全机关为被申请人的行政复议案件,仍由上一级主管部门统一受理。

五、行政复议体制改革将能带来哪些“改革红利”?

(一)行政复议权行使更加便捷。《意见》提出,要按照“最多跑一次”的理念和要求,优化行政复议工作流程,为当事人行使行政复议权提供便利;行政复议局向社会公布行政复议案件受理的范围、条件、程序等事项。行政复议体制改革后,全省各级政府行政复议机构以行政复议局“一块牌子”对外,“一窗受理”,形成“行政争议找行政复议”“行政复议找行政复议局”的导向,避免行政复议管辖模糊和推诿的现象。同时,人民群众申请行政复议,可以通过EMS寄送行政复议申请,除依法需要核对申请人身份、听证、协调调解外,做到“跑一次”甚至“不用跑”。

(二)行政复议案件审理更加公正。《意见》提出,要改进行政复议案件审理方式,加大听证审理和实地调查核实证据力度;探索专家参与行政复议案件审理,完善行政复议咨询专家法律意见制度;依法及时受理并审理行政复议案件,纠正违法或不当行政行为。一级政府集中行政复议职责后,一方面将改变监督纠错不够有力、行政复议职责落实不到位问题,另一方面通过改进行政复议案件审理方式,引进专家参与案件审理,从而增强行政复议专业性、透明度和公信力,推动行政争议得到依法公正处理,从根本上改变行政复议机关“维持会”的现象。并且由一级政府集中行政复议职责,更有利于强化政府对部门行政执法的监督,统筹解决行政管理中带有普遍性的问题,加快推进法治政府建设。

(三)矛盾纠纷化解工作更加高效。《意见》提出,要依法将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部;坚持将协调、调解的理念贯穿于行政复议办案全过程。通过推进行政复议体制改革,有利于充分发挥政府行政资源的优势,依法协调化解矛盾纠纷。对于行政机关来说,更有责任将矛盾纠纷及时化解,防止矛盾纠纷“上交”或者流向信访、诉讼,并从源头上减少行政争议的发生;对于当事人来说,通过行政复议更有利于解决实际问题,减少“讼累”,从而更好地维护社会和谐稳定。(浙江省法制办)

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