上海市2016年法治政府建设情况的报告

日期:2017-06-21来源:上海法制办网站【字体: 视力保护色:

 

根据中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)要求,现将2016年上海市法治政府建设情况公开如下:

2016年,本市各级行政机关在党中央、国务院和市委、市政府的领导下,认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入学习领会习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,按照中央对上海提出的“继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者”的要求,聚焦中央和市委的重大决策和战略部署,结合“十三五”规划制定,强化部署、突出重点、多措并举,为经济和社会发展提供了坚强有力的法治保障。

一、编制实施专项规划,有序推进法治建设

(一)编制法治政府建设“十三五”规划,扎实做好“十三五”开局工作。《上海市法治政府建设“十三五”规划》(以下简称《规划》)在全面总结和评价本市“十二五”依法行政规划实施情况基础上,按照“对标更高要求、紧贴上海实际”的原则,确定了“十三五”期间本市法治政府建设的总体目标、主要任务和具体措施,并明确了主要任务的职责分工。相关牵头职能部门根据《规划》要求,制定相应工作方案,排出年度工作计划,全面启动规划实施。

(二)法治政府建设内容融入各项“十三五”规划。市和区级政府在国民经济和社会发展“十三五”规划纲要及其他专项规划编制中,都列入法治政府建设的相关内容,凸现法治对各项工作的引领和保障作用。黄浦区和市规划国土资源、教育、质量技监、公安等部门分别制定了本地区、本系统法治建设“十三五”规划或者实施意见,为本地区和本系统政府法治建设提供指引。

二、聚焦中央决策和战略部署,提供有力法治保障

(一)优化具有全球影响力的科创中心建设制度环境。围绕具有全球影响力的科创中心建设,起草并提请市人大常委会审议《上海市促进科技成果转化条例》,相继发布了《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》《本市加强财政科技投入联动与统筹管理实施方案》《关于全面建设杨浦国家大众创业万众创新示范基地的实施意见》《关于进一步加快转制科研院所改革和发展的指导意见》等指导性文件,促进更多科技成果的涌现和转化,进一步激发全社会创业创新活力。

(二)保障上海自贸试验区改革开放。着眼于打造法治化、国际化、便利化的营商环境,为上海自贸试验区改革提供有力的法治保障。配合国家有关部门做好“外资三法”和《台湾同胞投资保护法》修改的意见征询和出台四地自贸试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定等相关工作。配合市人大常委会修改《关于在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》。根据国家部署,完成上海自贸试验区建设三周年法制保障工作的总结,并提出下一步工作建议。深化外商投资管理、境外投资管理和商事制度改革,在上海自贸试验区全面确立以负面清单管理为核心的投资管理制度。推动货物状态分类监管试点扩大到物流贸易型企业。深化“三互”大通关建设改革,确立符合高标准贸易便利化规则的贸易监管制度。

三、运用法治思维和法治方式,综合整治城市管理顽症

(一)开展全市交通大整治。自2016年3月25日开始的全市道路交通违法行为大整治,立足上海超大型城市交通管理特点,运用法治思维和法治方式,创新管理举措,强化源头治理,取得了显著的阶段性成果。全市道路交通突出违法行为明显减少,道路交通秩序和通行能力明显改观,市民群众的守法意识明显提升。道路交通事故数、死亡人数、受伤人数比整治前分别下降了26.6%、16.9%、43.3%。为固化交通大整治中的有效措施,建立常态长效管理机制,回应人民群众的关切,2016年底,市政府提请市人大常委会审议通过对本市道路交通管理条例的全面修订。

(二)全力推进“五违四必”区域环境综合治理。按照市委部署,违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住“五违”必治,安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔“四必”先行。在“五违四必”整治中,各区政府和职能部门注重法律法规梳理,执法力量整合,执法流程重构,严格程序规范。全市先后完成前两批28个市级地块和258个区级地块的整治,区域环境显著改善。

(三)严格烟花爆竹的安全管控。以贯彻实施新修订的《上海市烟花爆竹安全管理条例》为契机,狠抓源头控制、宣传发动、依法严管等关键环节,严格落实烟花爆竹禁燃禁放措施,实现了外环线以内区域基本“零燃放”,外环线以外区域燃放量明显减少,外环线以内烟花爆竹引发火灾数为零、烟花爆竹致伤数为零,烟花爆竹垃圾数为零。依法严查非法运输、储存、经营、燃放烟花爆竹案件,建立健全烟花爆竹严管严查严控常态长效机制。

(四)开展无证食品生产经营与网络食品经营等重点领域和薄弱环节的专项整治。建立长效性的食品安全保障机制。2016年,本市各类食品安全风险监测总体合格率为97.  3%,较前一年提高0.3个百分点。全市未发生重大食品安全事故,食品安全总体状况继续保持有序、可控、稳中向好的态势。按照中央关于食品安全“四个最严”的要求,市政府提请市人代会审议通过了“史上最严”的食品安全条例。全面实施《上海市食品安全信息追溯管理办法》,强化全程监管、科学监管,形成食品安全综合协调、专业监管和基层综合执法相结合的监管体系。

(五)全面启动推进中小河道的综合整治。针对部分郊区和城乡结合部中小河道黑臭的突出问题,于2016年底前启动了中小河道的综合整治,全面实行河长制,以“一河一档、一河一策、一河一长”的闭环模式,细化落实,力争实现到2017年底,全市中小河道基本消除黑臭的目标。在实施河道整治过程中,环保、水务等部门制定专项联合执法方案,专业执法与部门联动执法相结合,综合运用执法手段和法律资源,完善联合执法、信息互通、案件移送等工作机制,形成严格执法、协同执法的工作局面,保障了专项整治工作有序推进。

四、全面履行政府职能,深化推进“放管服”改革

(一)深化行政审批制度改革。全年分4批累计取消和调整行政审批等事项384项。其中,取消267项,调整117项。开展“证照分离”改革试点。对国务院批复试点的116项行政审批事项逐一制定具体改革举措,2016年4月1日起在浦东新区全面实施,到2016年底已有37项扩展到全市范围内实施。围绕116项行政审批所涉领域,探索实施诚信管理、分类监管、风险监管、联合惩戒、社会监督“五位一体”事中事后监管框架。推进全市外商投资管理体制改革。对于不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更事项,由审批改为备案管理。规范行政审批中介服务。进一步清理行政审批评估评审事项,全年分两批取消80项、优化62项。巩固深化评估评审“红顶中介”与政府部门的脱钩改制工作;作为全国首批获批的6个省市之一,率先启动行业协会、商会与行政机关脱钩改革试点,262家行业协会商会按期完成脱钩试点工作。

(二)扎实推行政府履职清单管理制度。各级政府及其部门全面完成权力清单和责任清单的编制工作,并向社会公开,逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。稳步推进市场准入负面清单制度试点,组织52家单位全面梳理《市场准入负面清单草案(试点版)》中的232项限制准入类措施。以上海自贸试验区为试点样本,对负面清单事项,按照取消审批、审批改备案、告知承诺、提高透明度、加强监管等五种方式分类改革。探索行政权力标准化管理,扩大行政审批业务手册和办事指南具体执行情况实时监督检查的覆盖范围,启动行政处罚、行政强制的行政权力标准管理试点工作。规范政府非税收入管理,推进收费目录化管理,公布本市行政事业性收费项目目录及其涉企收费目录,停征、取消和降低船舶过闸费、特殊建设项目评审费等5项涉企行政事业性收费。

(三)全面加强市场监管。落实“双告知”制度,工商(市场监管)部门共向“法人库”推送“双告知”数据5.6万条。在全国率先实现全部市场主体“五证合一”登记制度改革,由工商(市场监管)部门核发加载统一社会信用代码的营业执照,全部登记数据均通过市“法人库”实现与税务、社保、统计、质量技监等部门的实时共享。在浦东新区率先开展企业名称登记改革试点,以“支持自主选择、自主申报”为原则,实施开放企业可选用名称库、公布名称登记“负面清单”、制定企业名称登记审查规范等新举措。制定实施《上海市企业住所登记管理办法》,实行“集中登记”“一址多照”等改革措施,提升工商登记便利化水平。推进网上政务大厅建设和电子营业执照改革,已有12.5万户企业办理了网上企业登记,发放电子营业执照146.7万张。经国家工商总局授权,徐汇区开展了注册商标专用权质权登记申请受理试点工作。强化事中事后监管。在上海自贸试验区和浦东新区深化事中事后监管方案基础上,印发《上海市相关行业、领域、市场事中事后监管工作方案清单》,形成了133个事中事后监管工作方案,组织各区制定实施1330个本行政区域内监管方案。开通企业信用信息公示系统,确立以规范市场主体为重点的事中事后监管制度。

(四)创新社会治理。深入推进基层社会治理。落实市委创新社会治理加强基层建设“1+6”文件,加强立法,制定街道办事处条例、居委会工作条例,及实施《村民委员会组织法》办法。进一步推进社会组织参与社会治理工作,大力发展社区社会组织,建立购买社会组织服务的第三方评估机制等制度。率先实施社会组织统一社会信用代码制度改革。改造上海社会组织业务信息管理系统,社会组织统一社会信用代码转码完成率达到100%。

(五)进一步推进政务信息公开。全市主动公开信息44.5万条,依申请公开近1.7万条。全面推进重点领域信息公开。除涉密信息外,进一步公开公共财政、政府性基金、国有资本经营、社会保险基金等“四本预算”,市本级公共财政收支决算首次实现全部支出细化公开到功能分类“项级”科目。全面推进环保、房地产市场、旧区改造、保障房分配退出、教育、创业就业等民生重点领域的信息公开。实施《上海市行政处罚案件信息主动公开办法》,行政处罚信息依法自作出决定之日起7个工作日内主动公开。率先在全国探索建立公文公开属性源头认定机制,将公开要求落实到公文办理程序中,对公文的公开属性和发布意见进行前置审查。继续做好市政府行政复议决定书和规范性文件备案审查意见公开。全年公开行政复议决定书444件、规范性文件备案审查意见251件。加强文件解读宣传。出台《上海市行政机关政策文件解读实施办法》,增进公众对政府经济社会发展政策和改革举措的理解和认同,提高信息公开质量与实效。

五、加强和改进政府立法工作,健全决策程序

(一)完善政府立法的机制和程序。坚持党对政府立法工作的领导。坚持涉及重大体制和重大政策调整的规章立法项目、规章制定和修改的重大问题由市政府党组向市委常委会报告的制度。探索建立地方性法规立法中的“双组长”机制,对社会关注度比较高、立法任务比较紧的法规项目,分别由市人大常委会和市政府的分管领导担任起草小组组长,对起草过程中遇到的重大问题,共同研究,协商解决,提高立法效率。坚持民主立法,注重公众参与。继续做好向社会公开征集规章立法议题和规章草案网上征求意见工作,并积极做好公众意见的反馈,还就住宅物业消防安全管理办法、气象灾害防御办法草案中的相关问题召开立法听证会,听取社会意见。做好地方性法规草案、规章草案征求市政协、市律协和相关行业协会、社会组织等单位意见工作。

(二)突出立法重点,保证立法质量。2016年,围绕保障上海建立具有全球影响力的科创中心基本框架,落实2015年市委“一号课题”,加强基层社会治理,保障城市建设和安全运行以及规范政府自身行为等内容,市政府向市人大及其常委会提交12部地方性法规草案,其中已通过9部;制定市政府规章9部。立法过程中,坚持问题导向,重视立法调研。道路交通管理条例、食品安全条例、控烟条例、危险化学品安全管理办法等,都契合了上海超大型城市管理的实际需要,并注重考量社会的承受程度。控烟条例出台后,得到了世界卫生组织的高度评价。

(三)开展法规规章修改和清理。根据上位法修改和行政审批制度改革涉及的地方性法规调整,配合市人大常委会对7件法规进行了修改。结合2015年前制定的政府规章的即时清理,对15件规章分别作出修改、废止决定。

(四)出台重大行政决策程序规则。出台《上海市重大行政决策程序暂行规定》的政府规章,界定了重大行政决策的事项范围,设定了重大行政决策的程序规则,明确了公众参与、专家论证、风险评估等程序适用情形,强调了所有决策必须经过合法性审查和集体讨论决定。

(五)民生实事工程立项注重征求社会公众意见。经广泛征求社会各界意见建议、各部门深入研究论证,市政府确定了2016年与人民生活密切相关的10件27项实事。针对区域经济社会和民生重大热点问题,相关部门增加参与频次、畅通参与渠道,如徐汇区政府制定实施《重大事项及重大决策出台前向区人大常委会报告的办法》,实行区政府常务会议听取公众意见制度,邀请人大代表、政协委员以及机关党工委、工、青、妇负责人等列席。

(六)深入推进落实政府法律顾问制度。2016年,市政府外聘法律顾问积极参与市政府决策和立法等法律事务。市政府法律顾问工作相关制度进一步完善,制定了法律顾问履职绩效考核办法。市政府部门和各区政府逐步建立政府法律顾问制度。全市绝大部分区政府以及市级部门和单位已建立法律顾问队伍。行政执法量较大的部门,基本配备了专职法律顾问。多数街道办事处和乡镇政府还通过聘请律师担任常年法律顾问,或共享区政府法律顾问的方式获取相关法律服务。政府法律顾问在推进依法行政方面的作用得到有效发挥。

六、健全行政执法体制机制,加强和规范行政执法

(一)深化行政执法体制改革。按照中央《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,调整城管执法总队职责,进一步完善街镇城管执法体制。调整陆上交通综合执法体制,将路政和运政执法职责,统一交由市交通执法总队承担。研究推进市级层面农业综合执法体制改革工作。实施行政执法类公务员专项招录。推出588名执法类公务员职位,实际录用518名。

(二)研究推进重大行政执法决定法制审核制度。起草了《本市建立重大行政执法决定法制审核制度的意见》,推动全面规范、完善行政执法单位在作出行政处罚、行政许可、行政强制等行政决定过程中的法律审核制度。市食品药品监督管理局制定了重大案件集体讨论办法,完善重大案件集体讨论决策机制,法制部门参与所有重大案件讨论。

(三)完成行政执法人员清理。全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。以行政执法人员清理为契机,全面升级执法人员信息管理系统,实现审核办理全过程留痕,执法证信息动态入库。

(四)继续推进行政处罚裁量基准制度建设。2016年,共有13个市政府部门制定并发布了31个执法领域的裁量基准,累计已有31个市政府部门制定了78个行政处罚裁量基准文件。

(五)提高行政执法效能。贯彻实施《关于本市进一步推进政府效能建设的意见》,组织各区、各部门建立效能建设工作机制。制定《上海市政府部门效能评估管理办法》,进一步完善政府效能建设配套制度框架。

(六)完善行刑衔接机制。积极推进行政执法与刑事司法有效衔接,出台环境保护、食品药品、知识产权等执法领域“两法衔接”指导意见,升级改造“两法衔接”信息平台,完善两法衔接标准、移送流程。将打击侵权假冒“两法衔接”信息平台升级改造纳入全市统一的两法平台建设项目,先行先试。

七、完善监督机制,行政权力制约进一步强化

(一)主动接受人大监督和政协民主监督。建立重大事项主动通报制度,就涉及本市经济社会发展重大问题、重大公共利益或者重大民生的政府决策等,市政府和政府相关部门主动向市人大、市政协通报情况和征求意见,全年共30余次。认真办理人大代表书面建议、政协提案。全年各级政府部门共办理市人大代表建议789件、市政协提案822件。认真做好规章、规范性文件向人大报备工作。按照中央“有件必备、有备必审、有错必究”的要求和市人大关于规章、规范性文件的报备规定,按时完成规章、市政府规范性文件和法规配套规范性文件的报备工作。

(二)自觉接受司法监督。认真履行生效判决,及时办理司法建议和检察建议。2016年,各级行政机关认真及时履行法院生效判决,应诉后共接收并及时办理司法建议书51份。在旧房改造、绿化市容等领域,接受检察建议80件,及时补漏建制。积极参加行政应诉。全市各级行政机关全年共涉诉一审行政案件6695件,已审结6297件,同比上升17.2%和17%。其中,行政机关被判败诉195件,依法化解行政案件1320件。继续推进行政机关负责人出庭应诉。全年各级行政机关负责人出庭应诉1097人次,同比上升44.5%。

(三)强化行政机关内部监督。加强行政复议监督。2016年,全市共收到行政复议申请10259件,同比增长56%。其中,依法受理8920件,受理率87%。共办结复议案件8197件,审结率84%。其中,决定撤销或者变更、责令履行、确认违法327件。加强行政规范性文件监督。2016年,市政府共收到报送备案的规范性302件,已审结275件,其中准予备案269件。深入推进审计监督。突出全口径预算管理,对“四本预算”的收支及管理情况开展审计,突出对口支援项目等政府重大投资工程项目的跟踪审计。

(四)完善社会监督机制。经过4年建设,“12345”市民服务热线在服务广大市民、提升政府工作水平等方面取得显著成效。2016年,共接听市民电话270万个,同比增长37%,电话回访市民14万件,被回访的市民对办理效率、办理态度、办理结果的综合满意率为93%。在第三方机构对全国“12345”热线服务质量监测中,上海市总分第一。6位市政府领导先后出席“市长热线”电台直播访谈节目,16位区政府领导做客“‘夏令热线’区长访谈”,接受市民提问,与市民互动交流,使“市长热线”“夏令热线”成为探索城市治理经验、补好城市治理短板的有效平台。

八、健全多元化解机制,依法有效化解矛盾纠纷

(一)人民调解机制不断完善。2016年,全市人民调解组织共受理各类纠纷近33万件,同比基本持平;成功调解30余万件,调解成功率93.5%。共制作人民调解协议书超过19万份,同比增长6.2%。构建“两所联动”工作机制。市司法局与市公安局联合印发《关于进一步深化司法所和公安派出所联动化解社区矛盾工作的意见》,明确分工衔接、优化联动程序、强化日常管理,保障工作规范高效。全市共有191家派出所设立人民调解工作室,共派驻专职人民调解员247人。推动扩大民事调解协议的司法确认范围。经各行业性专业性人民调解组织调解达成的调解协议申请司法确认的,不再受标的额为5万元的限制。推进人民调解专业化职业化建设。积极推进专业人民调解中心建设,形成集聚物业、医患、交通、消费、知识产权等各类专业人民调解的大平台。

(二)发挥行政复议委员会在审理重大、复杂、疑难案件中的积极作用。市政府行政复议委员会全年共召开6次案审会审议相关案件。开展了增加非常任委员占案审会比重、非常任委员担任案审会主持人、扩大当事人参与度等试点工作。本市行政复议委员会的案审会制度获得了第三方颁发的第四届“中国法治政府奖”。

(三)改革信访工作制度。加强信访复查复核和核查终结制度。规范和细化复查复核程序,提升复查复核工作的有效性,妥善处理各类信访矛盾,努力维护信访人合法权益,推动浦东、徐汇等13个区和市环保局先行成立信访复查复核委员会。继续推进诉访分离。严格甄别把关,提高涉法涉诉信访事项处理效果。完善信访基础业务标准化操作规程。编制了《上海市信访业务操作指南》,严格规范信访事项受理、办理、答复、送达、信息录入、督查督办等工作环节,细化信访工作业务规则。

九、开展法治宣传,营造学法守法用法氛围

(一)加强领导干部法治辅导与培训。强化“关键少数”的法治意识,发挥市委党校、行政学院干部教育培训主渠道作用,着力实施法治教育进课堂、进教材,全年共举办含法治教育相关内容的班次25期,培训学员1143人次(其中,常规主体班次19期,培训学员864人次;法治教育类专题班次6期,培训学员279人次)。市政府专门邀请中国政府政法大学法治政府建设评估专家在市政府工作会议前,向与会的领导干部介绍法治政府评估及本市法治政府建设的情况。

(二)加强对法制工作人员的培训。在常规举办全市法制干部双月法制讲座基础上,先后举办了两期针对复议应诉和规范性文件管理的培训班,结合新《中华人民共和国行政诉讼法》实施一年来的新情况、新问题和新修订实施的《上海市行政规范性文件制定和备案规定》,组织全市政府法制干部进行集中培训。

(三)继续开展面向社会的普法宣传。围绕民生热点、法治难点,全面启动“七五”普法。紧扣“谁执法、谁普法”,法治宣传的辐射面和影响力不断拓展。市法宣办以“O2O”方式举办20期法治沙龙活动,参与人次超过210万。紧密围绕禁燃烟花爆竹、“交通大整治”“五违四必”等热点问题,聚焦社会治理重点难点问题,广泛开展法宣教育,取得较好社会效果。

 

上海正处在创新驱动发展、经济转型升级的攻坚阶段和法治政府建设的加速期,法治政府建设的任务仍然艰巨。2017年,本市将按照习近平总书记“四个新作为”的要求,以贯彻落实《纲要》和《规划》为主线,把握稳中求进的工作总基调,进一步健全法治政府建设领导体制机制,为落实国家战略和决策提供法治保障,力争在上海自贸试验区改革、具有全球影响力的科创中心建设、超大城市社会治理等方面推动法治政府建设取得新突破。将继续推进政府组织结构优化和职能转变,深化行政执法体制改革和行政审批制度改革,严格规范行政权力运行,不断拓展政务公开深度和广度,全面提升政府治理体系和治理能力的现代化水平。

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